Il rispetto delle distanze minime obbligatorie tra attività commerciali appartenenti alla medesima tipologia di esercizio è incompatibile con il principio di tutela della concorrenza, anche in caso di distribuzione di stampa gratuita.

Questo è quanto ha affermato il T.a.r. Lazio che, nella sentenza in commento, si è pronunciato sul caso di mancato rispetto delle distanze minime tra un punto vendita (autorizzato) di quotidiani e periodici e un punto di distribuzione della stampa gratuita.

La vicenda in questione ha come protagonista una società del gruppo editoriale C. che svolge attività di produzione, pubblicazione e distribuzione gratuita di quotidiani nelle principali città italiane (c.d. attività di free press).

Tale società era stata sanzionata dal comune di Roma per aver effettuato la distribuzione gratuita del quotidiano ad una distanza di circa cento metri dalle rivendite autorizzate, in violazione del limite minimo di distanza, pari a duecento metri, previsto in una delibera del Consiglio comunale del 2006¹.

Secondo il giudice amministrativo, adito dalla società ricorrente, sarebbero state le stesse disposizioni della delibera consiliare a porsi in contrasto con il disposto di cui all’art. 3, lett. b) del d.l. 4 luglio 2006, n. 223, conv. in l. 4 agosto 2006, n. 248, nella parte in cui avevano definito, anche per la distribuzione della stampa gratuita, limiti di distanze tra esercizi.
Per comprendere il carattere innovativo della sentenza è necessario, innanzitutto, chiarire la portata della norma contenuta nel d.l. n. 223 del 2006 (c.d. decreto Bersani) e, di seguito, verificare la sua legittima applicabilità in materia di attività commerciale e, in particolare, nel caso di attività delle free press.
Si ricorda che il d.l. n. 223 del 2006 rappresenta (solo) il primo di vari provvedimenti normativi del c.d. “Pacchetto Bersani” volti all’accelerazione del processo di liberalizzazione nel nostro ordinamento e, di conseguenza, all’abrogazione e/o modifica di tutte le disposizioni legislative o regolamentari limitative della concorrenza.

Nel caso in specie il giudice ha concentrato l’attenzione sull’art. 3 lett. b) del suddetto atto normativo, in base al quale “le attività commerciali – elencate nel d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114 – sono svolte senza il rispetto di distanze minime obbligatorie tra attività appartenenti alla medesima tipologia di esercizio²”.

La norma, dunque, sancisce l’incompatibilità con il principio di tutela della concorrenza della prescrizione relativa al rispetto di distanze minime obbligatorie tra attività commerciali, nonché l’abrogazione di tutte le disposizioni legislative e regolamentari - statali e regionali - di disciplina del settore della distribuzione commerciale incompatibili con la suddetta previsione³.

A tal proposito, è necessario ricordare che, con l’entrata in vigore della legge costituzionale di riforma del Titolo V della Costituzione (l. 18 ottobre 2001, n. 3), la materia del “commercio” in quanto non prevista né nella competenza esclusiva dello Stato, né nelle competenze concorrenti delle regioni a statuto ordinario, è divenuta materia di competenza esclusiva residuale. A seguito di tale riforma, dunque, tutte le regioni a statuto ordinario possono legiferare autonomamente, senza il rispetto dei vincoli derivanti dalle leggi nazionali di cornice⁴.

La competenza legislativa regionale, tuttavia, deve essere esercitata nel rispetto dei principi generali fissati a livello comunitario e nazionale: in questo senso il limite più importante da considerare, per le attività commerciali, è quello della concorrenza. La nuova formulazione dell’art. 117 Cost. colloca, infatti, i principi comunitari in tema di concorrenza nell’ordinamento interno a un livello superiore rispetto sia alla legge statale che a quella regionale⁵.

Chiarita la portata riformatrice e gli importanti riflessi in tema di concorrenza del decreto Bersani e definiti i limiti della competenza esclusiva regionale in materia di “commercio”, non rimane che affermare la legittimità costituzionale dell’art. 3 del d.l. n. 223 ed, in particolare, la sua applicabilità alle attività commerciali regolamentate ai vari livelli di governo regionali e locali⁶.

Se, dunque, risulta palese che - così come chiarito anche nella circolare n. 3603/C del 28 settembre 2006 del Ministero dello Sviluppo Economico - tale norma si applica a tutte le attività commerciali di vendita e somministrazione, non è altrettanto certo che la stessa previsione valga anche per l’attività di free press. A riguardo, si consideri il d.lgs. n. 114 del 1998 cui fa espresso riferimento l’art. 3 lett. b) del d.l. n. 223 del 2006. Il decreto, nel riordinare e razionalizzare la disciplina relativa alle attività economiche ed industriali, definisce – all’art. 4 – il commercio quale “esercizio a titolo professionale di attività di acquisto di merci in nome e per conto proprio e di rivendita a terzi (con conseguente esclusione delle cessioni gratuite)”. La norma ricomprende nelle attività commerciali tutte le attività organizzate di scambio senza attribuire alcun rilievo alla forma – fissa o ambulante – della distribuzione⁷.

Il T.a.r. Lazio, quindi, nell’accogliere il ricorso, ha operato un’applicazione analogica della disposizione contenuta nell’art. 3 lett. b) del decreto Bersani e, di conseguenza, dell’art. 4 del decreto n. 114 del 1998. Il giudice, in effetti, non si è limitato ad includere tra le attività oggetto della norma quelle commerciali tout court, ma anche le attività dei free papers che, pur non prevedendo una vendita dei propri giornali dietro corrispettivo, stanno diventando, sempre più, per la gratuità e la varietà della loro offerta, dei forti attrattori nel mercato dell’editoria⁸.

A ben vedere, alla luce di tali dubbi interpretativi, sarebbe apparsa più corretta, da parte del giudice, una dichiarazione di illegittimità della delibera comunale in relazione alla normativa regionale riguardante le modalità di distribuzione della stampa. A tale proposito si ricorda che la legge della regione Lazio 14 gennaio 2005, n. 4, nel disciplinare esclusivamente l’attività di vendita dei quotidiani e dei periodici effettuata mediante edicole autorizzate, non fissa alcun limite di distanza alla distribuzione su area pubblica della stampa gratuita ed esente da qualsiasi tipo di autorizzazione. La delibera comunale, prescrivendo limiti spaziali da rispettare nell’esercizio dell’attività distributiva della stampa gratuita, poteva risultare illegittima sia per violazione dei diritti costituzionali di libertà di stampa (ex art. 21 Cost.) e di iniziativa economica privata (ex art. 41 Cost.), che per mancata conformità dell’atto amministrativo alla fonte normativa di rango superiore.

In conclusione, le difficoltà che il giudice ha incontrato nel risolvere il caso in questione e le evidenti disparità interpretative che la vicenda ha determinato sono probabilmente legate a due fattori. Prima di tutto, alla mancanza, nell’ordinamento nazionale, di una disciplina ad hoc relativa ai free papers. E, in secondo luogo, all’ancora non realizzato coordinamento tra la disciplina statale in materia di riforma economico-sociale contenuta nel decreto Bersani e la normativa regionale sul commercio.

Tenuto conto di tutto ciò e considerata la crescita esponenziale, negli ultimi anni, delle attività di free press, non resta che auspicare una espressa regolamentazione della distribuzione di stampa gratuita che garantisca, in rispetto alle regole del mercato, il difficile equilibrio tra concorrenza e gratuità della prestazione.

 

* Centro studi Appalti e Servizi Pubblici
www.casponline.it
info@casponline.it

_______________

1 Gli artt. 7 e 9 della delibera del Consiglio comunale 23 luglio 2006, n. 26 prevedono la distribuzione gratuita della stampa quotidiana su aree pubbliche ad una distanza almeno di duecento metri dalle rivendite autorizzate.
2 Per maggiori chiarimenti sulle novità introdotte dagli artt. 3, 4 e 11 del c.d. decreto Bersani, v. la circolare n. 3603/C del 28 settembre 2006 del Ministero dello Sviluppo Economico.
3 A tale riguardo, cfr. art. 3, co. 3 e 4, del d.l. n. 223/2006: “3. A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto sono abrogate le disposizioni legislative e regolamentari statali di disciplina del settore della distribuzione commerciale incompatibili con le disposizioni di cui al comma 1. 4. Le regioni e gli enti locali adeguano le proprie disposizioni legislative e regolamentari ai principi e alle disposizioni di cui al comma 1 entro il 1° gennaio 2007”.
4 Sulla riforma costituzionale del 2001 e sui limiti della potestà legislativa regionale, cfr. M. Clarich, A. Pisaneschi, La legge costituzionale n. 3/2001, la competenza esclusiva delle regioni in materia di commercio e il limite delle grandi riforme economico-sociali, in Disciplina del commercio e dei servizi, n. 2/2002, Maggioli, pp. 255-260.
5 Sul punto, cfr. Segnalazione dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato del 20 dicembre 2001, A.S. 226, consultabile sul sito www.agcm.it. L’A. chiarisce che “il testo novellato dell’art. 117 Cost. prevede che le leggi statali e regionali, nonché i regolamenti regionali e gli atti amministrativi degli enti locali, adottati per la disciplina di vari settori economici saranno tenuti al rispetto della concorrenza che costituisce principio generale dell’ordinamento […]. Di conseguenza le limitazioni alla attività commerciale derivanti da non giustificati interessi pubblici prevalenti non potranno essere introdotte, e che la tutela di eventuali interessi urbanistici, che vada a porre barriere all’ingresso, dovrà essere espressamente motivata e giustificata […]”.
6 Il giudice, nella sentenza in commento, chiarisce che “la legislazione recente è orientata, proprio ai fini della tutela della libertà di concorrenza, alla rimozione di alcuni limiti regolamentari alle attività produttive e commerciali, quali parametri numerici e distanze minime tra esercizi [...]”.
7 Così, V. Amorth, Commercio (disciplina amministrativa) in Enc. Dir., vol. VII, p. 808. Sulla nozione e disciplina dell’attività commerciale v. anche A.M. Proto, Brevi considerazioni sulla nozione di attività commerciale in Riv. dir. trib., 1992, I, p. 881 ss.;. A. Ragazzini, La disciplina dell’attività commerciale dal dopoguerra alla legge Bersani […] in Foro amm.-CDS, 2003, p. 1474 ss.; V. Ragonesi La disciplina dell’attività commerciale – Commercio a posto fisso, ambulante ed esercizi pubblici, Giuffrè, p. 576 ss., M.A. Sandulli, Il Commercio – commento al d.lg. 31 marzo 1998, n. 114, M. Bassani (a cura di), Giuffrè, 1998. Sulla definizione di attività commerciale quale “attività assoggettata al mercato e perseguita sulla base di criteri spiccatamente imprenditoriali [..]”, v. Corte giust. Ce, sez. VI, 16 ottobre 2003, Commissione europea c. Regno di Spagna, causa 283/00, in GU C 259 del 9.9.2000; Cons. St., sez. VI, 21 luglio 2003 n. 4181.
8 Il quotidiano distribuito dalla società ricorrente è stato, per la prima volta, pubblicato nel marzo 2001 ed è diventato dopo appena quattordici mesi dal lancio, il primo quotidiano nazionale gratuito con oltre 1.050.000 copie distribuite ed una media di 1.790.000 lettori giornalieri. E’ diffuso in esclusiva nelle principali stazioni italiane, nelle metropolitane, nei centri commerciali e di aggregazione giovanile di quindici principali città italiane: Roma, Milano, Torino, Napoli, Firenze, Bologna, Venezia, Padova, Verona, Genova, Como, Varese, Bergamo, Brescia e Bari.

***

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO

SEZIONE II ter

N. 10832/06 Reg. Ric.

N. Reg. sent.

N. Reg. Sez.

Anno 2007

composto dai Magistrati:
Michele PERRELLI - PRESIDENTE
Antonio VINCIGUERRA - CONSIGLIERE rel.est.
M.Cristina QUILIGOTTI - CONSIGLIERE

ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A

sul ricorso n. 10832/2006 R.G. proposto da LEGGO s.p.a., in persona del suo rappresentante legale, rappresentata e difesa dagli avv.ti Pietro Cavatola e Sergio Caracciolo, ed elettivamente domiciliata in Roma, via Agostino Depretis - 86;

c o n t r o

Comune di Roma, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Rosalda Rocchi, ed elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove - 21;
e nei confronti di
D'Ascenzi Antonio, rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni D'Amato, ed elettivamente domiciliato in Roma, via Calabria – 56;

per ottenere
- l'annullamento della delibera 23.1.2006 n. 26 del Consiglio comunale di Roma, limitatamente alle disposizioni sulla stampa gratuita, con particolare riferimento agli artt. 7 e 9;
- del provvedimento notificato il 10.10.2006, con il quale il Servizio ispettivo annonario (Dipartimento VIII) del Comune di Roma ha emesso una sanzione pecuniaria a carico della società ricorrente;

Visto il ricorso con gli atti e documenti allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Amministrazione intimata e del sig. D'Ascenzi Antonio;
Viste le memorie prodotte dalle parti e gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 7.5.2007, con designazione del Consigliere dott. Antonio Vinciguerra relatore della causa, l’avv. Sergio Caracciolo per la società ricorrente e l’avv. Rosalda Rocchi per l’Amministrazione resistente;

Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue

F A T T O

Con provvedimento notificato il 10.10.2006 la società Leggo s.p.a., che pubblica e diffonde l'omonimo quotidiano gratuito, è stata multata dal Comune di Roma perché uno dei suoi operatori effettuava la distribuzione del giornale a distanza inferiore a quanto stabilito dalla delibera 23.1.2006 n. 26 del Consiglio comunale, rispetto a rivendita di riviste e giornali autorizzata.
La società Leggo contesta in giudizio la delibera consiliare e il provvedimento sanzionatorio, deducendo l'assenza di riscontri legislativi a supporto, il contrasto con principi di ordine costituzionale e la violazione della normativa di cui agli artt. 7 e seg. della legge 7.8.1990 n. 241 in tema di partecipazione al procedimento.
Il Comune di Roma si è costituito in giudizio e ha eccepito, in pregiudiziale, l'improponibilità del ricorso in punto di giurisdizione, giacché attiene alla competenza dell'Autorità giudiziaria ordinaria la potestà cognitoria in merito alle sanzioni pecuniarie amministrative.
Si è costituito in giudizio, altresì, il sig. Antonio D'Ascenzi, evocato in causa in qualità di controinteressato, come titolare di edicola interna a una stazione della metropolitana. Il sig. D'Ascenzi eccepisce il proprio difetto di legittimazione passiva.
Entrambe le controparti chiedono il rigetto, nel merito, della domanda giudiziale; sostenendo la conformità dei provvedimenti alla vigente normativa, a tutela dell'interesse pubblico alla disciplina delle attività produttivo/commerciali e dell'interesse alla concorrenza, tutelato dalla Carta costituzionale.
La causa è passata in decisione all'udienza del 7.5.2007.

D I R I T T O

Oggetto principale del contendere è la legittimità della delibera 23.1.2006 n. 26 del Consiglio comunale di Roma, nella parte in cui pone vincoli in ordine alle distanze minime tra i distributori di stampa gratuita e le rivendite autorizzate di giornali e riviste. La legittimità del provvedimento che ha irrogato sanzione a seguito dell'accertata violazione della suddetta disciplina viene, dunque, in rilievo in via consequenziale e la relativa valutazione di merito è destinata a subire le conseguenze del giudizio sulla presupposta normativa di riferimento. Perciò, anche secondo i principi propri della competenza sulle cause accessorie (art. 31 cod.proc.civ.), per l'esame delle deduzioni afferenti alla delibera comunale di riferimento la giurisdizione appartiene all'Autorità giurisdizionale amministrativa ancorché la contestazione involga l'atto sanzionatorio consequenziale.
Non può, invece, essere esaminato in questa sede il motivo di doglianza proposto in via autonoma avverso la misura pecuniaria, con la deduzione di illegittimità formale per violazione sulla normativa in tema di partecipazione al procedimento amministrativo. La censura involge esclusivamente il provvedimento sanzionatorio, prescindendo da ogni rilievo di legittimità sulla presupposta delibera comunale violata; perciò può essere esaminato soltanto dall'Autorità giudiziaria ordinaria, che ha competenza esclusiva cognitoria in tema di sanzioni amministrative pecuniarie.
La chiamata in causa del sig. Antonio D'Ascenzi risponde ai dettami dell'art. 21 della legge 6.12.1971 n. 1034, che impone la notifica del ricorso ad almeno uno dei controinteressati. In quanto titolare di edicola il sig. D'Ascenzi è controinteressato all'annullamento della delibera n. 26/2006 del Consiglio comunale di Roma, impugnata nella parte in cui definisce il limite minimo di distanza tra i distributori di stampa gratuita e le edicole autorizzate. Al medesimo, pertanto, va riconosciuta la legittimazione a contraddire e l'interesse contrario all'impugnativa, quale del resto appare nella sua memoria di controdeduzioni, laddove eccepisce la tutelabilità dell'interesse alla concorrenza a sostegno del regolamento comunale contestato dalla Leggo s.p.a.

*

Nel merito occorre osservare come la legislazione recente sia orientata, proprio ai fini della tutela della libertà di concorrenza, alla rimozione di alcuni limiti regolamentari alle attività produttive e commerciali, quali parametri numerici e distanze minime tra esercizi. Tanto nelle esigenze di conformazione all'ordinamento comunitario e, quindi, per l'affermazione dei principi di libertà di iniziativa economica che vi fanno capo e sono altresì insiti nel sistema costituzionale italiano.
La recente azione governativa e parlamentare è intesa a sviluppare un programma di liberalizzazioni nelle attività produttive e di servizi, nel quale è contemplato il riconoscimento delle attività di distribuzione ambulante della stampa periodica e l'abolizione delle distanze tra le rivendite di giornali.
Le disposizioni di cui agli artt. 7 – 9 della delibera consiliare n. 26/2006, che modificano l'articolato di cui all'allegato A della delibera C.C. n. 188/2003, si pongono in contrasto con il disposto di cui all'art. 3, lett. b), del D.L. 4.7.2006 n. 223, convertito in L. 4.8.2006 n. 248, nella parte in cui definiscono, anche per la distribuzione della stampa gratuita, limiti di distanze tra esercizi.
Occorre, pertanto, riconoscere la illegittimità in parte qua della delibera e del conseguente provvedimento sanzionatorio impugnati. In questi termini il ricorso va accolto.

Sussistono giusti motivi per compensare, tra le parti, le spese del giudizio. Va riconosciuto a carico dell'Amministrazione comunale l'obbligo di rifusione del contributo unificato.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione II ter, accoglie il ricorso in epigrafe nei termini di cui a parte motiva.
Per l'effetto, annulla nei predetti termini e limiti i provvedimenti impugnati.

Compensa interamente tra le parti le spese e gli onorari di lite.
Dispone a carico dell'Amministrazione comunale l'obbligo di rifondere il contributo unificato versato in €. 500 (cinquecento).

Ordina che la sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 7.5.2007.

Michele Perrelli PRESIDENTE

Antonio Vinciguerra CONSIGLIERE est.