Sanzioni amministrative e danno ambientale nel disegno di legge della "Finanziaria 2006".
FABIO ANILE(*)
Il 30 settembre 2005 è
stato comunicato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri il Disegno di Legge,
presentato dal Ministro dell’economia e delle finanze, recante la c.d. legge
finanziaria 20061.
Come di consueto, il testo del provvedimento legislativo, reca, oltre al suo
contenuto “tipico”2,
numerose disposizioni su materie tra loro eterogenee, tutte accomunate,
quantomeno negli intenti (…), da finalità di contenimento dell’indebitamento
entro i parametri del nuovo Patto di stabilità e crescita, concordato con
l’Unione europea3
Non potevano mancare nuove disposizioni in materia di ambiente, la cui analisi è
tanto più opportuna, in un momento particolarmente delicato, come quello
presente, in cui la legislazione ambientale in vigore sta attraversando una fase
di razionalizzazione, come previsto dalla legge-delega 15 dicembre 2004, n. 3084.
Le nuove disposizioni a tutela dell’ambiente, inserite nel Titolo III,
Capo III del provvedimento, recante il titolo “Disposizioni varie”, sono
riportate nei 17 commi dell’art. 60.
Nel prosieguo, si procederà ad una prima analisi delle disposizioni contenute
nei commi 11 e 12-18, del cit. art. 60, recanti innovazioni di indubbio rilievo,
in materia di sanzioni amministrative e di danno ambientale5.
1. Sanzioni amministrative
La disposizione contenuta nel comma 11 dell’art. 60 è certamente destinata a
creare un sussulto negli operatori del settore, dal momento che innalza sic
et simpliciter i minimi ed i massimi delle sanzioni amministrative, previste
per gli illeciti ambientali, rispettivamente, di 10 e di 50 volte.
Pensiamo, tra gli altri6,
ad un illecito frequentemente riscontrato, quale quello relativo alla incompleta
ad inesatta tenuta dei formulari di trasporto, di cui all’art. 52, comma 3, d.
lgs. n. 22/97, attualmente punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da
euro 1.549 a euro 9.296.
Con la nuova disposizione, lo stesso illecito verrebbe ad essere sanzionato con
una pena pecuniaria che va da un minimo di 15.490,00 ad un massimo di euro
46.345,00 euro.
Lo stesso dicasi in materia di tutela delle acque dall’inquinamento (d. lgs. n.
152/99 e succ. mod. ed int.), ove, con l’evolversi della legislazione, si è
registrata una progressiva depenalizzazione di fatti, precedentemente codificati
come reati, cui dovranno essere applicati i nuovi e più severi limiti edittali,
ferma restando l’impossibilità di accedere al pagamento in misura ridotta, come
sancito espressamente dall’art. 56, comma 4, d. lgs. n. 152/99.
Sebbene tale modifica potrebbe facilmente essere giustificata, sul piano
politico, invocando il principio «chi inquina paga», o “l’elevato livello d
tutela ambientale”, e, sul piano fiscale, invocando …la “ragion di cassa”,
rimane il dubbio se un tale inasprimento delle sanzioni amministrative non
rischi di creare figure di illecito che, in concreto, possano risultare più
severe ed onerose, sotto il profilo punitivo, di fatti penalmente rilevanti.
Si pensi, ad esempio, alla fattispecie di gestione di rifiuti non pericolosi
senza autorizzazione, punito dall’art. 51, comma 1, lett. a), con la pena
dell’arresto da tre mesi ad un anno o, alternativamente, con l’ammenda da euro
2.582 a euro 25.822
In tali ipotesi, il reo potrebbe avere interesse ad avvalersi, ricorrendone i
presupposti, dell’istituto dell’oblazione, ex art. 162 bis c.p., con la
conseguenza di estinguere l’illecito, attraverso il pagamento di una somma di
denaro pari alla metà del massimo dell’ammenda, corrispondente, in concreto, a
euro 12.500 circa.
Al di là di dubbi di costituzionalità, che potrebbero inficiare la norma in
esame, sotto il profilo, dell’adeguatezza e della proporzionalità7
delle sanzioni amministrative, ove applicate a fatti connotati da lieve
disvalore, quali sono gli illeciti documentali, è certamente facile
immaginare che la “reazione” dei presunti trasgressori sarà quella di contestare
il verbale di accertamento proponendo opposizione contro
l’ordinanza–ingiunzione, ex art. 22, L. 689/81, allo scopo di rinviare il più
possibile il pagamento della sanzione, in vista della prescrizione
dell’illecito, con incerti vantaggi per le entrate dello Stato.
E’, peraltro, facile ipotizzare l’impatto che tale disposizione avrebbe su un
sistema economico come quello italiano, principalmente basato su piccole e medie
imprese8
rispetto alle quali, la particolare severità del nuovo trattamento sanzionatorio
potrebbe tradursi in una “barriera” di mercato, o in aumenti del costo dei
servizi pubblici relativi alla gestione dei rifiuti e/o alla depurazione e
scarico delle acque reflue, che finirebbero per abbattersi, in ultima analisi,
sul consumatore finale.
2. La nuova disciplina sul Danno Ambientale.
Particolare interesse suscitano, infine, le disposizioni contenute nei commi
da 12 a 18 del cit. art. 60, recanti disposizioni in materia di danno
ambientale.
Dette norme vanno segnalate, in quanto rappresentano un’anticipazione della
disciplina sul danno ambientale, proposta nella bozza di decreto legislativo, di
cui alla legge-delega 15 dicembre n. 308/20049,
oltre che un parziale recepimento della direttiva 2004/35/CE sulla
“responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno
ambientale”10.
La novella è incentrata sull’adozione, da parte del Ministero
dell’ambiente, di un ordinanza esecutiva, impugnabile, da parte del soggetto
obbligato, innanzi al TAR o con ricorso straordinario al Capo dello Stato. (v.
comma 16)
A seguito dell’accertamento di un fatto che ha determinato un danno ambientale,
il Ministro adotta la predetta ordinanza, con la quale vengono irrogate le
sanzioni amministrative di competenza e viene ingiunto, all’autore del danno, il
ripristino della “situazione ambientale antecedente”, a titolo di risarcimento
in forma specifica.
Nel caso in cui il danno non risulti eliminabile, con la stessa o con altra
ordinanza viene ingiunto il pagamento di una somma di denaro pari al valore
economico del danno.
Soggetto obbligato è l’autore materiale del fatto dannoso, in solido con il
soggetto che aveva interesse od ha tratto vantaggio dal fatto lesivo.
Sotto il profilo della quantificazione del danno, il comma 13 richiede che esso
comprenda “il pregiudizio arrecato alla situazione ambientale con particolare
riferimento al costo necessario per il suo ripristino”, richiamando
espressamente, a tal fine, quanto previsto dalla direttiva n. 35/2004/CE11.
Ove non sia possibile procedere ad una quantificazione del danno, l’ordinanza ne
determina l’ammontare in via equitativa, avendo riguardo al profitto conseguito
dal trasgressore, in conseguenza del comportamento lesivo.
In ordine all’applicazione nel tempo del nuovo regime, il comma 15 stabilisce,
infine, che le disposizioni in esame “si applicano anche ai danni ambientali
presi in considerazione in procedure transattive non ancora definite alla data
del 30 settembre 2005”.
Da ultimo, il comma 17, prevede che le somme derivanti dai crediti riscossi e
dall’escussione di fidejussioni siano versate all’entrata del bilancio dello
Stato per poi essere riassegnate ad un fondo del Ministero dell’Ambiente al fine
di finanziare interventi urgenti di disinquinamento di aree per le quali ha
avuto luogo il risarcimento del danno ambientale (comma 17).
2.1. Alcuni rilievi critici in materia di danno ambientale.
Come già anticipato, la nuova disciplina sul danno ambientale, prevista nel
disegno di legge della finanziaria per il 2006, costituisce
un’anticipazione, sia pure sotto forma embrionale, di quella più
esaustiva, riportata, in recepimento della direttiva comunitaria n. 35/2004/CE,
nella bozza di decreto legislativo, di cui alla legge-delega n. 308/2004
(concernente i c.d. Testi Unici ambientali).
Il limite della disciplina, che viene proposta nel disegno di legge in esame,
risiede proprio nella estrema sinteticità delle disposizioni che la
compongono, oltre che nell’assenza di coordinamento con le norme vigenti,
circostanze, queste, che rendono l’intervento normativo, nel suo complesso,
confuso ed approssimativo, oltre che inopportuno.
Basti osservare, in primis, che nulla si dice in merito alla vigente
disciplina sul danno ambientale, di cui all’art. 18, L. 349/86; disciplina che –
correttamente - la bozza del decreto legislativo, di cui ai c.d. Testi Unici,
abroga esplicitamente12.
Si tratta – com’è evidente – di una vistosa lacuna del testo, che occorre
emendare, essendo evidente che i due regimi non possono coesistere, senza
generare delicati problemi applicativi. Si pensi, ad esempio, al rapporto tra
azione risarcitoria ed ordinanza ministeriale.
A questo riguardo, mentre la bozza di decreto legislativo sul danno ambientale,
sancisce l’improcedibilità dell’azione risarcitoria, a seguito dell’adozione
dell’ordinanza ministeriale13,
il disegno di legge della finanziaria 2006 nulla dice in proposito, aprendo la
via a potenziali conflitti tra il Giudice ordinario, competente ex art. 18, L.
349/86 e quello amministrativo, competente a conoscere dell’illegittimità degli
atti e dei provvedimenti adottati nell’ambito del procedimento che ha condotto
all’adozione dell’ordinanza ministeriale.
Il parziale richiamo alla direttiva n. 35/2004/CE14,
con riferimento ai soli costi di ripristino da considerare ai fini della
quantificazione del danno, induce a sollevare ulteriori rilievi, riconducibili
al mancato recepimento della nozione comunitaria di “danno ambientale”; nozione,
che rappresenta un dato di irrinunciabile valore interpretativo, essendo
connotata, nella disciplina comunitaria da specifici profili, a seconda che si
abbia riguardo alle specie ed agli habitat naturali protetti, alle
acque interne, costiere e marine, ed al terreno15.
Com’è agevole verificare, la nozione comunitaria di danno ambientale considera,
infatti, rilevanti elementi finora assenti nel nostro diritto positivo.
E’ il caso del “danno al terreno”, definito come “qualsiasi contaminazione
del terreno che crei un rischio significativo di effetti negativi sulla salute
umana a seguito dell’introduzione diretta o indiretta nel suolo, sul sottosuolo
o nel sottosuolo di sostanze, preparati, organismi e microrganismi nel suolo”.
Tale definizione contiene specifici elementi caratterizzanti nella parte in cui
richiama parametri interpretativi nuovi, quali la “significatività del
rischio di effetti negativi sulla salute umana”; parametri che, per un
verso, sono del tutto assenti nella nozione di danno ambientale, prevista
dall’art. 18, cit.; e che, dall’altro, si pongono in stridente contrasto con la
vigente definizione di “sito inquinato”, di cui all’art. 2, comma 1, lett. b) ,
del D.M. n. 471/99, a tenore del quale l’obbligo di messa in sicurezza, bonifica
e ripristino ambientale deriva dal mero superamento anche di un solo valore
tabellare16.
3. Conclusioni.
L’esame delle disposizioni ambientali, inserite nel disegno di legge della
finanziaria 2006, non sempre appaiono coerenti al contenuto “tipico” della legge
finanziaria.
Al di là di tali considerazioni, si ritiene utile un ripensamento della
disposizione introdotta dal comma 11, dell’art. 60, recante l’innalzamento dei
minimi e dei massimi delle sanzioni amministrative previste da normative
ambientali, allo scopo - quantomeno - di adeguarne la misura ai canoni della
dissuasività, efficacia e proporzionalità, tenendo conto del complesso
dell’intero sistema sanzionatorio vigente in materia.
Con riferimento alla disciplina sul danno ambientale, l’importanza e la
complessità delle questioni giuridiche e tecniche che militano in favore di
un’organica revisione della disciplina, sconsigliano, a nostro sommesso avviso,
l’adozione delle disposizioni sopra esaminate.
Tanto più - occorre ribadire - nel momento in cui il Governo ha presentato le
bozze dei Testi Unici ambientali, di cui alla legge-delega n. 308/2004, ove,
peraltro, si recepisce la disciplina comunitaria sulla responsabilità per danno
all’ambiente, di cui alla direttiva 35/2004/CE.
*
Avvocato in Roma.
Email: fabio.anile@tiscali.it.
____________________________________
1 Nella
riunione del 29 settembre 2005, il Consiglio di ministri ha approvato il disegno
di legge riguardante disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato ("Legge Finanziaria 2006"), trasmesso il
giorno seguente al Senato della Repubblica. Il testo è liberamente consultabile
all’indirizzo: http://www.governo.it/GovernoInforma/Dossier/finanziaria_2006/s3613.pdf
.
2 V. art. 11, comma 3 L. 468/1978 e succ. mod. ed int., a tenore
del quale: « La legge finanziaria non puo' contenere norme di delega o di
carattere ordinamentale ovvero organizzatorio ».
3 Il quale richiede un aggiustamento netto strutturale dello 0,8
per cento del PIL.
4 Ci si riferisce alle bozze dei Testi Unici in materia
ambientale, di cui alla Legge delega n. 308/2004, presentati ufficialmente dal
Governo, presso la sede dell’Avvocatura Generale dello Stato, in Roma, in data
12.09.2005.
5 Si tralascia, per il momento, l’esame delle disposizioni
concernenti la materia della difesa del suolo (comma 1); la bonifica delle aree
marine contaminate (comma 2); il finanziamento per l’attuazione delle misure
previste dal Protocollo di Kyoto; la bonifica dei siti contaminati sottoposti a
procedure fallimentari (commi 6-10).
6 V. art. 52, d. Lgs. n. 22/97, recante le sanzioni
amministrative concernenti l tenuta dei formulari di trasporto, dei registri di
carico e scarico, e del c.d MUD. V anche l’art. 50, comma 1, in materia di
abbandono di rifiuti, commesso da un privato.
7 Si rammenta che, in materia penale, secondo la sentenza della
Corte Costituzionale, n. 409 del 6 luglio 1989, il principio di proporzionalità
equivale a negare legittimità alle incriminazioni che, pur idonee al
raggiungimento di finalità di prevenzione, producono, attraverso la pena, danni
ai diritti fondamentali dell'individuo ed alla società sproporzionatamente
maggiori dei vantaggi ottenibili da quest'ultima con la tutela dei beni e valori
offesi. La Corte ha infine maturato la convinzione che la finalità rieducativa
della pena non sia limitata alla sola fase dell'esecuzione, ma costituisca una
delle qualità essenziali e generali del suo contenuto ontologico, e l'accompagna
da quando nasce, nell'astratta previsione normativa, fino a quando in concreto
si estingue: tale finalità rieducativa implica pertanto un costante "principio
di proporzione" tra qualità e quantità della sanzione, da una parte, e offesa,
dall'altra (sentenze n. 313 del 26 giugno 1990 e n. 343 del 1993, confermata
dalla sentenza n. 422 del 1993).
8 V. intervento dell’On. A. Rollandin, del Gruppo per le
Autonomie reso nella seduta , della Commissione consultiva, Commissione 13a , n.
451 del 12.10.2005, ad avviso del quale: «l’adeguamento delle sanzioni
amministrative per illeciti ambientali rischia di porre in serie difficoltà le
piccole e medie imprese, soprattutto artigiane ed agricole ».
9 In tema si rinvia al contributo di Ugo Salnitro, dal titolo:
Osservazioni sulla schema di decreto legislativo in materia di danni
all’ambiente; in questo sito, alla voce Dottrina (http://www.ambientediritto.it/dottrina/Dottrina_2005/osservazioni_schema_salanitro.htm
)
10 In G.U.C.E.30.04.2004,L. 143/46.
11 Il rinvio è all’allegato II della direttiva recante
Misure di riparazione del danno ambientale.
12 V. art. 20, comma 2, bozza di decreto legislativo recante “Norme
in materia di tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente”.
13 V. art. 17 della bozza di d. lgs. sul danno ambientale.
14 V. Allegato II alla dir. n.35/2004/CE recante Misure di
riparazione del danno ambientale.
15 Discostandosi dalla disciplina comunitaria, il Legislatore
italiano ha considerato anche l’atmosfera, quale bene danneggiato, nella bozza
di d. lgs. sul danno ambientale. Diversamente, la direttiva comunitaria, al 4°
considerando, include nella nozione di danno ambientale “il danno causato da
elementi aereodispersi nella misura in cui possono causare danni all’acqua, a
terreno o alle specie e agli habitat naturali protetti”, ma non l’atmosfera in
sé considerata, quale bene protetto.
Per le definizioni, si rinvia agli artt. 2 della direttiva 35/2004/CE ed
all’art. 2 della bozza di d.lgs. sul danno ambientale
16 Si veda l’art. 2, comma 1, lett. b) del D.M. 471/99
Pubblicato su www.AmbienteDiritto.it il 2/11/2005