La valorizzazione dei Beni Culturali e Ambientali e il Titolo V della Costituzione. Pasquale Rago

Sono ormai molti anni che è in atto un “decentramento” o, se si vuole, una “dismissione di poteri e funzioni” dallo Stato centrale verso gli enti periferici i quali, nel tempo, hanno visto accrescersi o riconoscersi potestà nuove e con esse nuove responsabilità legate a scelte politiche e di governo[1].

Le spinte politiche degli ultimi anni verso l’attuazione di uno “Stato-federalista” ha notevolmente accentuato l’accreditamento di competenze alle regioni che si sono viste riconosciute nella disciplina legislativa ad esse assegnate un ruolo sempre crescente di regolamentazione di numerose materie e funzioni che appartenevano alla esclusiva potestà dello Stato[2].

Tale fenomenologia ha comportato e comporta una continua ridefinizione delle competenze di ciascun ente territoriale ed ovviamente, non mancano i contrasti.

La riforma costituzionale di revisione del Titolo V della Costituzione ex lege L. 18 ottobre 2001, n. 3, è certamente il passo più significativo nel tentativo di perseguire l’obiettivo del federalismo non fosse altro che per il tentativo di addivenire ad un sistema normativo di riparto di competenze tra enti.[3]

Lo Stato diventa titolare di una potestà legislativa “individuata” in quanto ad esso è riconosciuta la potestà di disciplinare in via esclusiva con proprie leggi una serie di materie specificatamente indicate.

Altrettanto, sia pure con le particolarità che di seguito verranno esplicitate, spetta alle regioni disciplinare in via “concorrente Stato-Regione” o in via “residuale” determinate materie.

Infatti, il comma 3, dell’art. 117 Cost., come riformato, elenca una serie di materie nelle quali vi è competenza legislativa concorrente e quindi la potestà legislativa statale è limitata a dettare i principi fondamentali ai quali le regioni sono tenute ad uniformarsi, mentre le altre materie non menzionate sono lasciate alla esclusiva competenza regolamentare delle regioni che in tal senso è “residuale”.

Di non minor rilievo è la potestà regolamentare la quale, in linea di principio, resta attribuita al titolare delle funzioni amministrative piuttosto che al titolare della funzione legislativa.

Il comma 6, dell’art. 117 Cost., stabilisce che “la potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di sua esclusiva legislazione, anche se essa può essere delegata alle regioni”; mentre, spetta alle regioni in ogni altra materia e quindi sia ove essa ha competenza residuale che concorrente.[4]

Fatte queste doverose premesse, emergono, nella materia dei “beni culturali e ambientali” tutti gli aspetti e i problemi che il nuovo impianto normativo costituzionale genera!.

Infatti, allo Stato è riservata in via esclusiva la “tutela dei beni culturali e ambientali”; mentre la loro “valorizzazione” è attribuita alla potestà legislativa concorrente “Stato-Regione”; la potestà regolamentare quindi relativamente alla “tutela” rimane affidata allo Stato che però “potrebbe” delegarla alle regioni, la potestà regolamentare relativa alla “valorizzazione” resta, invece, di competenza residuale della regione.[5]

In tale quadro non va sottaciuta la L. 15 maggio 1997, n. 127, c.d. “Bassanini bis”, che all’art. 17, prevede la possibilità di trasferire la “gestione di determinati beni dello Stato”, come, ad esempio, i musei alle regioni, alle province e ai comuni.[6]

In definitiva, quindi, alla “legislazione di tutela, valorizzazione, regolamentazione” occorre aggiungere anche il concetto di “gestione”.

E’ intuitivo che una siffatta differenziazione di competenze richiederebbe una linea di demarcazione molto netta e la chiara definizione dei concetti citati, perché non vi è chi non veda, come non possa la “valorizzazione” di un bene prescindere e tener conto della sua “tutela” e come nella “valorizzazione” rientri necessariamente una funzione di “gestione” del bene ed il tutto non abbisogni di una omogenea regolamentazione.[7]

Pur tuttavia, diversi sono i concetti e diverse sono le funzioni e gli scopi cui le predette fattispecie tendono anche se, ovviamente, è innegabile che ognuno di esse è propedeutica all’altra e le loro funzioni sono connesse.[8]

Dalla lettura dell’art. 148, del Dlgs. 31 marzo 1998, n. 112, non emerge una chiara differenziazione tra i concetti di “gestione” e di “valorizzazione”, che anzi sembrano sovrapporsi e inglobarsi l’uno all’altro.[9]

E’ proprio tale compenetrazione dei due concetti che, a chi scrive, fa ritenere, quanto meno logico, che la “gestione” di un bene non possa non essere esercitata dallo stesso soggetto che attua la sua “valorizzazione” anche se ciò appare possibile, tenuto conto che la “valorizzazione” è diretta a migliorare la “conoscenza” e la “fruizione” e, la “gestione” è diretta, invece, ad assicurare la “fruizione” mediante l’organizzazione di risorse umane e materiali.[10]

Stesso discorso può farsi per i concetti di “tutela” e “valorizzazione”, in quanto la “tutela” nella sua accezione ampia del termine finisce per abbracciare l’intero ambito delle funzioni connesse anche alla “valorizzazione” ingenerando, quindi, confusione e conflitto di competenze.

Il Consiglio di Stato in un parere dello scorso 26 agosto 2002, n. 1794, in attesa della risoluzione di alcuni giudizi già intentati da alcune regioni innanzi la Corte Costituzionale tesi appunto a chiarire il riparto di competenze normative tra “Stato-Regioni”, in siffatta materia, ha già espresso il concetto che le definizioni di “tutela, valorizzazione e gestione” sottendono a competenze normative separate tali da implicare una interpretazione restrittiva delle diverse fattispecie che vanno, pertanto, nella chiara direzione di ritenere le “funzioni di tutela” ristrette in ambito pubblicistico a contenuto “autoritativo-provvedimentale”[11].

Sicchè, essendo la “valorizzazione” oggetto di competenza concorrente “Stato-Regione”, lo Stato ha titolo di legiferare solo per stabilire i principi fondamentali, mentre, alle regioni è lasciato il compito di regolamentare la disciplina di settore.

Quanto detto, però, come è intuitivo, non esclude che lo Stato non possa legislativamente incidere su determinate scelte anche organizzative che come si è detto sarebbero di preminente competenza delle Regioni.

Lo Stato, può, infatti, dettando norme di principio, definire i limiti entro cui muoversi e quindi limiti alla autonomia privata, nella scelta dei soci privati, prevedere gli strumenti di vigilanza o di controllo, indicare gli obiettivi di carattere generale da perseguire in modo da controllare o ricondurre in determinati ambiti di tutela la utilizzazione o meglio la “funzione di gestione e di valorizzazione”[12].

Resta il nodo del riparto delle funzioni amministrative per le quali i diversi livelli di governo non dispongono sempre delle corrispondenti potestà legislative.

Il comma 3, dell’art. 118 Cost., nel contesto più generale del principio di “sussidiarietà” introduce una disposizione specifica per la quale spetta alla legge statale disciplinare forme di “intesa e coordinamento” tra lo Stato, regioni e gli altri enti autonomi territoriali.[13]

A nostro modo di vedere tale cooperazione potrà svilupparsi in una partecipazione consultiva delle autonomie territoriali nei processi di approvazione delle norme che interessano nei vari livelli la “tutela, la “valorizzazione” e la “gestione”.

Per certo, verso, tale forma di concertazione era stata già introdotta dal D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, che aveva riguardato nella materia dei “beni culturali e ambientali”, principalmente, le funzioni di “gestione” e di “valorizzazione” piuttosto che la “tutela”[14].

Quello della cooperazione, è comprensibile, non è un percorso semplice da seguire anche se, ovviamente, auspicabile.

Essa nasce dal ricorso dello Stato avverso la L.R. Lazio 6 dicembre 2001, n. 31[16], che nell’intento di “valorizzare alcuni locali aventi valore storico-artistico ne aveva compilato un elenco prevedendo contributi regionali da elargire per la manutenzione, il restauro e gli arredi di detti beni”.

Il finanziamento comportava, anche, l’imposizione di un vincolo di destinazione d’uso.

Lo Stato e per esso l’avvocatura dello stato, ha ritenuto che tale norma invadesse il campo della tutela dei beni ad esso riservata.

La Corte costituzionale, decidendo la controversia, sembra porre il discrimine tra i concetti di “tutela” e “valorizzazione” nell’interesse pubblico perseguito e le situazioni soggettive in modo che norme di “tutela” sono quelle tese conformemente all’interesse pubblico e salvaguardare il valore culturale del bene, delimitando la sfera soggettiva dei destinatari, mentre norme di “valorizzazione” sono quelle di esplicitazione del valore culturale del bene che si sostanzia nella possibilità regolamentata dei terzi di fruire del bene in modo che la loro azione non diverga dal fine insito nel valore culturale e nella sua funzione di interesse pubblico.

Ad avviso di chi scrive, dalle varie interpretazioni dottrinarie intervenute sul tema, resta comunque e sempre valida oltre che attuale quella che ebbe a formulare “M.S. Giannini”, ove asserì che <<Il contenuto delle due potestà è sufficientemente indicato dai nomi con cui sono individuate>>[17].

La Corte costituzionale, d’altro canto, nella citata sentenza del 28 marzo 2003, n. 94, finisce sostanzialmente per rimarcare le definizioni di “tutela” e “valorizzazione” già riportate nell’art. 148, del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, che chiaramente indica la “tutela” come attività diretta a riconoscere, conservare e proteggere i beni culturali e ambientali e, la “valorizzazione” come attività diretta a migliorare le condizioni di conoscenza e conservazione dei beni culturali e ambientali ed incrementarne la fruizione.[18]

In tale contesto la “gestione” altro non può che essere l’attività materiale di “amministrazione del bene culturale ambientale che ne coinvolge l’uso”[19].

Sia pure per diverso profilo e per fattispecie specifica, la Corte costituzionale con sentenza del 20 gennaio 2004, n. 26[20], ha sostanzialmente ribadito i concetti suindicati richiamando la sentenza della Corte costituzionale del 28 marzo 2003, n. 94.

Non rimane che formulare l’augurio che i nuovi assetti istituzionali impressi in una così delicata materia riescano ad esaltare la multiforme varietà dei beni culturali ambientali e paesaggistici delle nostre regioni e che gli strumenti di salvaguardia e valorizzazione di tali beni non risentano del riparto di competenze tenuto conto anche che gran parte dei beni patrimoniali culturali del nostro Paese rientrano in un patrimonio per larga parte non pubblico e come tale in qualche modo sottratti alla potestà di “tutela e valorizzazione”.[21]

[1] M.S. Giannini., Diritto amministrativo, Milano, 1970, ed. 1988 e ed. 1993; V. Italia., Problemi sulle competenze delle regioni a statuto ordinario sui beni culturali (problemi di diritto regionale), Milano, 1976; G. Volpe., Profilo storico della tutela dei beni culturali, in Riv. Pol., 1992; R. Iannotta., Ordinamento comunale e provinciale, in Trattato di diritto amministrativo (diretto da G. Santaniello), vol. XXXIII, Padova, 1995; M.S. Giannini, Diritto pubblico dell’economia, Bologna, 1975, e ed. 1995; G. Volpe., Tutela del patrimonio storico-artistico nella problematica della definizione delle materie regionali, in Riv. trim. dir. pubbl., 1971; T.Alibrandi – P.G. Ferri., I beni culturali e ambientali, Milano, 1985 e 2002; T. Martines., Diritto costituzionale, Milano, 1995 e ed. 2000; AA.VV., Il Testo unico sui beni culturali e ambientali (a cura di G. Caia), Milano, 2000; F. Cuocolo., Istituzioni di diritto pubblico, Milano, 2000; P. Rago., T.U. Beni culturali e ambientali D.lgs. 29.10.1999, n. 490, Napoli, 2001; N. Aicardi., L’ordinamento amministrativo dei beni culturali. La sussidiarietà nella tutela e nella valorizzazione, Torino, 2002; R. Bin – G.Pitruzzella., Diritto costituzionale, Torino, 2002; S. Ventura., Il federalismo, Bologna, 2002; C. Pinelli., Il nuovo Titolo V parte II della Costituzione – Primi problemi della sua attuazione, in www.associazionedeicostituzionalisti.it; A. Poggi., Dopo la revisione costituzionale: I beni culturali e gli scogli del “decentramento possibile”, in Aedon, n. 1, 2003.

[2] G. Morbidelli., L’azione regionale e locale per i beni culturali in Italia, in Le Regioni, 1987; G. Sciullo., Beni culturali e riforma costituzionale, in Aedon, n. 1, 2001; R. Tosi., La legge costituzionale n. 3 del 2001: Note sparse in tema di potestà legislativa e amministrativa, in Le Regioni, 2001; S. Ventura., Il, op. cit.; A. Poggi., Dopo, op. cit.; M. Cammelli., Amministrazione (e interpreti) davanti al nuovo Titolo V della Costituzione, in Le Regioni, 2001; B. Caravita., La Costituzione dopo la riforma del Titolo V. Stato, regioni e autonomie locali fra Repubblica e Unione europea, Torino, 2002;

[3] L. Bobbio., Federalismo e politica dei beni culturali, in Quale federalismo per l’Italia? (a cura di A. Martinelli), Milano, 1997; E. Casetta., Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2000 e ed. 2001; V. Italia – G. Landi – G. Potenza., Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2000; A. Corpaci., Revisione del Titolo V della parte seconda della Costituzione e sistema amministrativo, in Le Regioni, 2001; P. Caretti., L’assetto dei rapporti tra competenza legislativa statale e regionale, alla luce del nuovo Titolo V della Costituzione: aspetti problematici, in Le Regioni, 2001; R. Tosi., op. cit.; L. Torchia., “Concorrenza” fra Stato e regioni dopo la riforma del Titolo V: dalla collaborazione unilaterale alla collaborazione unitaria, in Le Regioni, 2002; R. Bin – G. Pitruzzella., Diritto, op. cit.; C. Pinelli., op. cit.; M. Luciani., Le nuove competenze legislative delle Regioni a statuto ordinario. Prime osservazioni sui principali nodi problematici della legge cost. n. 3 del 2001, - relazione al seminario del 14 gennaio 2002 in Bologna, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, n. 5; S. Ventura., Il, op. cit..; T. Groppi.., I rapporti dello Stato e delle regioni con gli enti locali nel nuovo Titolo V, in Lo Stato e le autonomie. Le Regioni nel nuovo Titolo V della Costituzione. L’esperienza italiana a confronto con altri paesi, ( a cura di E. Rozo Acuna), Torino, 2003.

[4] G. Morbidelli., La disciplina del territorio tra Stato e regioni, Milano, 1974; M. Nigro., L’assetto del territorio fra Stato e regioni, in Riv. trim. dir., 1988; M. Guidetti., Il ruolo delle regioni nel governo del territorio, in Urb e App., 1998; S. Cassese., L’Amministrazione nel nuovo titolo quinto della Costituzione, in Giorn.. Dir. Amm., n. 12, 2001; G. Falcon., Il nuovo Titolo V della parte seconda della Costituzione e sistema amministrativo, in Le Regioni, 2001; T. Groppi – T. Miele., La riforma costituzionale del titolo V seconda parte della Costituzione, in www.giust.it, n. 11, 2001; M. Olivetti., Regioni e enti locali nel nuovo Titolo V (a cura di T. Groppi – M. Olivetti), Torino, 2001: T. Martines., Diritto costituzionale, Milano, 2002; G. Falcon., Funzioni amministrative ed enti locali nei nuovi artt. 118 e 117 della Costituzione, in Le Regioni, 2002; T. Groppi., I rapporti, op. cit.

[5] F. Santoro Passarelli., I beni della cultura nella Costituzione, in Studi per il ventesimo anniversario dell’Assemblea costituente, Le libertà civili e politiche, Firenze, 1969; A. Predieri., Paesaggio (ad vocem) in Enc.. dir., vol. XXXI., Milano, 1969; S. Cassese., I beni culturali da Bottai a Spadolini, in S. Cassese., L’amministrazione dello Stato. Saggi., Milano, 1976; V. Cerulli Irelli., Beni culturali, diritti collettivi e proprietà pubblica, in Scritti in onore di M.S. Giannini, Milano, 1988; V. Cerulli Irelli., I beni culturali nell’ordinamento italiano vigente, in I Beni culturali e comunità europea (a cura di M.P. Chiti), Milano, 1994; G. Cartei., La disciplina del paesaggio, Torino, 1995; P. Rago., T.U., op. cit.; T. Martines., op. cit.; B. Caravita., La Costituzione, op. cit.; AA.VV., Lo stato autonomista (a cura di G. Falcon), Bologna, 1998; S. Cassese., I beni culturali: dalla tutela alla valorizzazione, Intervento al seminario di inaugurazione de <<La Favorita>> su <<La gestione imprenditoriale dei beni culturali>> 18 maggio 1998 Ancona, in Giorn. Dir. Amm., n. 7, 1998; G. Sciullo., Beni culturali e principi della delega, in Aedon., n. 1, 1998; G. Pastori., Uso e godimento dei beni culturali: ambito di applicazione della disciplina, in Aedon, n. 1, 2000; AA.VV., Il testo, op. cit.; A. Crosetti., La tutela ambientale dei beni culturali, Padova, 2001; C. Barbati., Tutela e valorizzazione dei beni culturali dopo la riforma del titolo V: La separazione delle funzioni, in Giorn. Dir. Amm., n. 2, 2003; M. Immordino., Beni culturali e ambiente nelle scelte della regione Sicilia, in Aedon, n. 1, 2003; S. Settis., Italia S.p.a., Einaudi, Milano, 2003;

[6] AA.VV., Guida alle leggi Bassanini: Norme e commenti sul decentramento e sulla semplificazione amministrativa, Milano, 1997; AA.VV., Lo snellimento dell’attività amministrativa, Milano, 1997; AA.VV., Lo snellimento dell’attività amministrativa e riforma dell’ente locale, Torino, 1998; W. Cortese., I beni culturali e ambientali. Profili normativi, Padova, 1999; P. Rago., T.U., op. cit.; G. Piperata., I modelli di organizzazione dei servizi culturali: novità, false innovazioni e conferme, in Aedon, n. 1, 2002.

[7] P. Stella Richter – E. Scotti., Lo statuto dei beni culturali tra conservazione e tutela, in Trattato di diritto amministrativo (diretto da G. Santaniello), vol. XXXIIII, Padova, 2002.

[8] P. Stella Richter – E. Scotti., Lo statuto, op. cit.

[9] S. Cassese., I beni culturali, op. cit.; C. Barbati., Decentramento e beni culturali fra tutela e valorizzazione, in Le istituzioni del federalismo, n. 2, 1997; G. Pitruzzella., Beni e attività culturali – commento all’art. 148, D.Lgs. n. 112/1998, in AA.VV., Lo stato autonomista (a cura di G. Falcon), Bologna, 1998; M. P. Chiti., La nuova nozione di “beni culturali” nel d.lgs. 112/98: prime note esegetiche, in Aedon, n. 1, 1998; M. Ainis., Il decentramento possibile, in Aedon, n. 1, 1998; I. Cacciavillani., La disciplina dei beni culturali nel D.Lgs. n. 112/1998, in Riv. amm. R.I., 1998; A. Contieri., Prime impressioni sul decreto delegato sul decentramento n. 112 del 31 marzo 1998, in Riv. amm. R.I. Reg. Campania, 1998; G. Pastori., Uso, op. cit.; P. Rago., T.U.,op. cit.; C. Barbati., Tutela e valorizzazione dei beni culturali dopo la riforma del Titolo V: La separazione delle funzioni, in Giornale dir Amm., n. 2, 2003.

[10] M.S. Giannini., Uomini, leggi e beni culturali, in Futuribili, 1971; S. Cattaneo., Cultura e patrimonio culturale, in Trattato di diritto amministrativo (diretto da G. Santaniello), vol. XXXIII, Padova; A.A.VV., Lo stato., op. cit.; F. Barca., La valorizzazione della cultura, risorsa per lo sviluppo del Mezzogiorno, in Economia della cultura., 2000; S. Cassese., Problemi attuali dei beni culturali, in Giorn. dir. amm., n. 10, 2001; A. Crosetti., La tutela ambientale dei beni culturali, Padova, 2001; P. Piras., La borsa dei beni culturali e del turismo sostenibile: il bene culturale quale risorsa, in Aedon, n. 3, 2002.

[11] M.S. Giannini., I beni culturali, in Riv. trim dir. pubbl., 1975; G. Volpe., Profilo, op. cit.; L. Casini., La valorizzazione dei beni culturali, in Riv. trim dir. pubbl., 2001; N. Aicardi., Recenti sviluppi sulla distinzione tra “tutela” e “valorizzazione” dei beni culturali e sul ruolo del Ministero per i beni e le attività culturali in materia di valorizzazione del patrimonio culturale di appartenenza statale, in Aedon, n. 1, 2003.

[12] G. Pastori., Uso, op. cit.; P. Rago., T.U., op. cit.; T. Alibrandi – P.G. Ferri., I beni, op. cit.

[13] AA.VV., Lo stato, op. cit.; P. Rago., op. cit.; N. Aicardi., L’ordinamento, op. cit.; G. Falcon., Funzioni., op. cit.; G. Tarli Barbieri., Appunti sul potere regolamentare delle regioni nel processo di riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, in Dir. pubbl., n. 2, 2002.

[14] M.P. Chiti., op. cit.; G. Falcon., Il decreto 112 e il percorso istituzionale italiano, in AA.VV., Lo stato autonomista (a cura di G. Falcon), Bologna, 1998.

[15] A.M. Sandulli., La tutela del paesaggio nella costituzione, in Riv giur. ed., 1967; A.M. Sandulli., Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1989; A. Crosetti., La tutela del paesaggio tra Consiglio di stato e Corte costituzionale, tra legittimità e merito, in Riv. giur. ed., 2002; V. Cerulli Irelli., Corso di diritto amministrativo, Torino, 2002.

[16] L.R. Lazio 6 dicembre 2001, n. 31, “Tutela e valorizzazione dei locali storici”.

[17]M.S. Giannini., I Beni, op. cit.

[18] T. Alibrandi – P.G. Ferri., Il diritto dei beni culturali. La protezione del patrimonio storico artistico, Roma, 1997; I Cacciavillani., La disciplina, op. cit.; A. Serra., Il regime dei beni culturali di proprietà pubblica, in Aedon, n. 2, 1999; N. Aicardi., L’ordinamento, op. cit.; T. Alibrandi - P.G. Ferri., I beni, op. cit.; M. Ainis – M. Fiorillo., I beni culturali, in Trattato di diritto amministrativo (a cura di S. Cassese), tomo II, Milano, 2000; P. Rago., .T.U., op. cit., M. Immordino., Beni., op. cit.; A. Poggi., Verso, op. cit.; S. Settis., Il pasticciaccio dei nostri musei: la nascita delle fondazioni e il ruolo dei privati, in Repubblica, 20 giugno 2003.

[19] G. Rolla., Beni culturali e funzione sociale, in Scritti in onore di M.S. Giannini, Milano, 1988; V. Cerulli Irelli., I beni, op. cit.; A. Anselmo., Beni culturali e privatizzazioni, in Gazz. Amb., n. 2, 1999; S. Foà., La gestione dei beni culturali, Torino, 2001; E. Bruti Liberati., Pubblico e privato nella gestione dei beni culturali: ancora una disciplina legislativa nel segno dell’ambiguità e del compromesso, in Aedon, n. 3, 2001; F. Scarselli., La gestione dei servizi culturali tramite fondazioni, in Aedon, n. 1, 2002; N. Aicardi., L’ordinamento., op. cit.; N. Aicardi., Recenti, op. cit.; G. Piperata., I modelli, op. cit.

[20] Corte cost. 20 gennaio 2004, n. 26, in www.federalismi.it.

[21] M.S. Giannini., I beni pubblici, Roma, 1963; M.S. Giannini., I beni, op. cit.; V. Cerulli Irelli., Beni culturali, op. cit.; P. Rago., T.U., op cit.; A Poggi., Verso, op. cit.; P. Carpentieri., Le regioni possono introdurre nuove tipologie di beni culturali, ma ai soli fini della valorizzazione, in Urb. App., n. 9, 2003.