6. LA PROGRAMMAZIONE DELL'INTERVENTO
Ricevuta la richiesta da parte del comune, il tecnico verifica la completezza
della documentazione e, all'esito di tale esame, programma l'intervento
richiesto. Al contrario, se la richiesta è carente, provvede a chiedere al
comune le opportune integrazioni
Sovente, è il cittadino che, direttamente, invia richiesta di intervento
all'ARPA. In tal caso, sulla base della normativa vigente, considerato che la
competenza sulle attività di controllo, come specificato al precedente
paragrafo 3, è affidata al comune e alla provincia, l'ARPA trasmette al comune
stesso la richiesta del cittadino, notiziando a quest'ultimo circa la
procedura di intervento.
7. L'EVENTUALE SOPRALLUOGO PRELIMINARE DELL'ARPA
Se la problematica di inquinamento acustico denunciata appare particolarmente
complessa, oppure i tecnici ritengono che debbano essere raccolte ulteriori
informazioni ed eventualmente visionare i luoghi interessati, gli stessi
possono fissare un sopralluogo preliminare presso i siti oggetto di indagine.
In genere il tecnico contatta direttamente il cittadino o i cittadini
esponenti, concordando con essi il giorno e l'ora di esecuzione del
sopralluogo.
In Appendice 5 vengono formulate alcune osservazioni sugli
aspetti del sopralluogo preliminare.
8. I RILIEVI TECNICI DELL'ARPA
In funzione delle informazioni raccolte durante la fase preliminare e
dell'effettiva fattibilità della misura, l'ARPA definisce una priorità di
intervento e un programma delle misure da effettuare.
Nella prassi, a seconda del tipo di sorgente e delle sue modalità di
funzionamento, i tecnici seguono due diverse procedure di intervento:
1. Se per l'esecuzione dell'indagine fonometrica è necessaria
una simulazione dell'emissione sonora (rumore intermittente, sporadico,
a tempo parziale, ecc.), l'ARPA contatta le parti per comunicare tale modalità
operativa, oppure invia una nota al comune con la quale, oltre ad indicare la
data di esecuzione dei rilievi, invita l'Ente ad avvertire le parti in merito
alla simulazione e chiede, eventualmente, l'assistenza di proprio personale
(in linea di massima, si richiede l'assistenza di agenti della Polizia Locale)
onde assistere i tecnici durante il rilievo.
La presenza di personale del comune, costituisce un valido supporto
logistico per i tecnici ARPA; infatti, gli agenti, oltre a rappresentare
figure di mediazione tra le parti, sono altresì preziosi per la conoscenza che
hanno del territorio e della sua realtà. Inoltre, in tal modo il comune può
essere direttamente coinvolto anche sul piano tecnico nella problematica,
della quale detiene pur sempre la formale responsabilità amministrativa.
2. Se per il tipo di intervento non vi sono particolari problemi logistici, i
tecnici rilevatori contattano direttamente il cittadino o i cittadini
disturbati, informandoli circa la data e l'ora di esecuzione dei rilievi
strumentali. E' ovvio che, anche nel caso in cui non necessiti un'indagine
simulata, può sempre richiedersi il supporto della Polizia Locale per i motivi
sopra esposti.
In Appendice 6 viene trattata la questione del
c.d. intervento "a sorpresa" per l'esecuzione dell'indagine.
Una volta decisa la modalità di intervento, i tecnici posizionano la
strumentazione di misura in base al tipo di indagine da eseguire.
Le problematiche relative sia all'aspetto tecnico che a quello giuridico
inerente le modalità di misura e i parametri da monitorare, vengono trattati
separatamente in Appendice 7.
9. IL RAPPORTO DEI TECNICI ARPA
Conclusi i rilievi strumentali, raccolta ogni altra informazione utile, i
tecnici procedono all'elaborazione e all'analisi dei dati emersi dalle misure.
Quindi, procedono alla stesura del report, così come previsto dal DM 16.03.98.
Nella stesura della relazione, benché i tecnici godano di una certa autonomia
quanto al contenuto, in pratica rispettano uno schema tipico che contiene
quantomeno le notizie essenziali ai fini della esatta comprensione di dati e
considerazioni relative all'indagine.
In linea di massima il report contiene, oltre ai dati identificativi della
richiesta, l'illustrazione degli esiti strumentali e le conclusioni circa il
superamento dei limiti del rumore. Eventualmente, può contenere le
dichiarazioni delle persone presenti alle indagini.
10. IL SISTEMA SANZIONATORIO
La problematica delle sanzioni da applicare è sempre stata oggetto di varie
interpretazioni sia da parte di giuristi che di tecnici, e sono state
pronunciate varie sentenze spesso anche tra loro contraddittorie. Considerata
quindi la complessità della materia, qui ci si limiterà ad illustrare alcune
considerazioni, supportate da pareri e pronunce giudiziarie.
Il quadro normativo in materia di inquinamento e disturbo acustico, oltre ad
essere costituito dalla legge 447/95 e dai suoi decreti applicativi e dalla
L.R. 13/01, comprende anche l'art. 659 c.p. e 844 c.c.
Relativamente alla disciplina di carattere pubblicistico e alla luce delle
considerazioni illustrate in Appendice 1, si può operare una differenziazione
di massima, a seconda che il comune portatore della problematica sia dotato o
meno di classificazione acustica:
Comune non dotato di zonizzazione acustica del territorio
Limiti
Le imprese, secondo quanto già disposto dal DPCM 01.03.91, devono
rispettare i limiti di cui all'art. 6, 1° comma del medesimo decreto (limiti
assoluti di zona). Tali limiti sono riferiti alle zone omogenee di cui al DM
1444/68.
Sanzione
Il mancato rispetto di tali limiti comporta l'applicazione della sanzione
amministrativa prevista all'art. 10, 3° comma della L. 447/95. Infatti, in tal
caso viene violata una disposizione dettata per l'applicazione della legge
447/95, applicata per l'inosservanza delle disposizioni statali in merito ai
limiti transitori, così come previsto dall'art. 8, 1° comma, DPCM 14.11.97 (da
258,23 a 10.329,14 €).
Comune dotato di zonizzazione acustica del territorio
Limiti
1. Le imprese devono rispettare i limiti di emissione di cui
all'art. 2 e alla tab. B del DPCM 14.11.97 (tali limiti sono riferiti al
rumore emesso dalla singola sorgente, misurato al confine di proprietà della
stessa, in direzione di spazi occupati dalle persone).
2. Inoltre, devono rispettare i limiti di immissione di cui all'art. 3 e alla
tab. C del DPCM 14.11.97 (detti limiti sono riferiti al rumore immesso
nell'ambiente esterno da tutte le sorgenti presenti in un dato luogo in un
certo periodo di tempo che può essere diurno o notturno).
3. Infine, le imprese, salvo siano ubicate in Classe VI - esclusivamente
industriale, devono rispettare il limite differenziale di immissione di cui
all'art. 4 del DPCM 14.11.97.
Sanzione
Il mancato rispetto dei limiti di emissione e/o immissione (sia assoluti
che differenziali), determina l'applicazione della sanzione amministrativa di
cui all'art. 10, 2° comma della L. 447/95 (da 516,46 a 5.164,57 €).
L'unico strumento di tutela penale in materia di inquinamento da rumore
resta ancora oggi l'art. 659 c.p. - Disturbo della quiete pubblica, che è
inserito nel codice tra le contravvenzioni concernenti l'ordine pubblico e la
tranquillità pubblica.
Secondo la giurisprudenza, la norma contempla un reato di pericolo, tanto che
la violazione può configurarsi anche in assenza di offesa a soggetti
determinati quando venga posta in essere una condotta idonea ad arrecare
disturbo ad un numero indeterminato di persone.
L'art. 659 c.p. prevede due distinte ipotesi di reato: una, quella del 1°
comma, che punisce il disturbo della quiete pubblica da chiunque determinato e
cagionato con modalità espressamente e tassativamente previste; l'altra,
disciplinata dal 2° comma, che punisce le attività rumorose, industriali o
professionali, esercitate in difformità dalle prescrizioni di legge o dalle
disposizioni dell'autorità.
La distinzione tra le due figure di reato è importante. Innanzitutto, affinché
possa ritenersi configurata la fattispecie prevista dal 1° comma, deve
accertarsi in concreto il disturbo al riposo o alle occupazioni delle persone,
mentre l'esercizio di mestieri o professioni rumorose determina l'irrogazione
della sanzione di cui al 2° comma a prescindere dall'effettivo disturbo, in
quanto il reato si configura ogni volta che tali attività siano svolte
contravvenendo ai limiti imposti dai regolamenti e dagli altri provvedimenti
dell'Autorità.
L'art. 10 della legge 447/95, prevedendo diverse sanzioni amministrative per
altrettante violazioni, persegue lo scopo di tutela della salute pubblica,
garantita dall'art. 32 della Costituzione. In particolare, al 2° e 3° comma
sanziona la violazione dei limiti normativi e di ogni disposizione per
l'esecuzione della legge stessa.
Inoltre, all'art. 16 la legge quadro dispone l'abrogazione degli atti
normativi incompatibili con le norme in essa contenute, ma con modalità
espressamente indicate (cioè, con apposito regolamento assunto con la forma
del DPR). Ora, siccome tale disposizione non risulta tuttora attuata, si pone
il problema del coordinamento tra l'art. 10 della legge 447/95 e l'art. 659
c.p.
Relativamente al coordinamento con il 1° comma dell'art. 650 c.p., pare possa
sostenersi (anche in considerazione del consolidato orientamento
giurisprudenziale) che l'art. 10 della legge quadro non abbia assorbito tale
disposizione, in quanto la norma penale, oltre a perseguire lo scopo della
quiete pubblica (e non quello della salute pubblica, che è invece lo scopo
della legge quadro), sanziona solo il disturbo acustico prodotto con le
tassative modalità in essa indicate, mentre l'art. 10 della legge 447/95
riguarda il semplice superamento dei valori limite, cioè violazioni formali.
Riguardo, invece, al 2° comma dell'art. 659 c.p., a differenza del 1° comma,
la norma limita il suo campo d'azione a chi esercita un'attività professionale
o industriale in sé stessa rumorosa e comporta un accertamento del fatto in
astratto che, però, non è riferito all'effetto che può avere il rumore, ma al
rispetto o meno delle leggi e dei provvedimenti amministrativi finalizzati
alla prevenzione del danno.
Dunque, nel caso del 2° comma dell'art. 659 c.p., può essere ipotizzata
un'evidente sovrapposizione con la norma di cui all'art. 10 della legge
quadro. Ciò è sostenibile anche in considerazione del fatto che il 2° comma
della disposizione penale contiene una c.d. norma imperfetta (o in bianco), il
cui precetto necessita di integrazione da parte di altre leggi, regolamenti o
atti amministrativi.
Tale assunto conduce a considerare il principio di specialità di cui all'art.
9 della legge 24.11.1989 n. 689, secondo cui "quando uno stesso fatto è punito
da una disposizione penale e da una disposizione che preveda una sanzione
amministrativa, ovvero da una pluralità di disposizioni che prevedono sanzioni
amministrative, si applica la disposizione speciale".
Nel nostro caso, quindi, la norma art. 10 della L. 447/95, per il suo
contenuto, può considerarsi speciale rispetto alla disposizione di cui al 2°
comma dell'art. 659 c.p., e pertanto applicabile in luogo di quest'ultima.
In ogni caso, la verifica della sussistenza del rapporto di specialità deve
essere effettuata sempre con riferimento alla fattispecie concreta, al fine di
accertare se la stessa, in tutti i suoi elementi materiali possa ricondursi ad
entrambe le disposizioni esaminate.
In particolare, utilizzando tale principio applicativo, appare evidente che
l'art. 10, 2° comma della legge quadro ha una portata applicativa diversa
rispetto a quella dell'art. 659, 2° comma poiché la prima disposizione
contempla il solo superamento di valori limite precedentemente fissati, mentre
la disposizione penale può essere sì violata anche attraverso l'esercizio di
attività rumorose, ma per inottemperanza a disposizioni impartite
dall'autorità con modalità o per ragioni diverse da quelle prese in
considerazione dalla legge quadro. Per esempio, non si può escludere la
fissazione di limiti più restrittivi di quelli individuati in genere dalla
legislazione antinquinamento, che sono fissati in situazioni particolari o per
finalità diverse da quelle considerate dalla legge quadro.
A titolo esemplificativo, in un'occasione, la Corte di cassazione ha
considerato applicabile il 2° comma dell'art. 659 c.p. al disturbo arrecato al
riposo delle persone prodotto dall'esercizio di un'attività lavorativa che,
pur rispettando i limiti di rumore, si svolgeva in un orario diverso da quello
stabilito dal regolamento comunale vigente (Cass. Sez. I, 4.7.97).
Anche se la Suprema corte non ha ancora raggiunto un indirizzo univoco,
tuttavia si è comunque orientata verso l'assorbimento della norma penale da
parte dell'art. 10 della legge quadro che, inoltre, possiede una portata più
ampia.
Sotto l'aspetto penale poi, mentre l'applicabilità del 2° comma dell'art. 659
c.p. può essere ritenuta confinata ai soli casi di disturbo del riposo e delle
occupazioni conseguente all'esercizio di un'attività in contrasto con
provvedimenti regolanti materie non attinenti l'inquinamento acustico, quella
del 1° comma può considerarsi applicabile in tutte le fattispecie nelle quali
viene accertata l'emissione di suoni idonei a causare turbamento della quiete
pubblica.
Infatti, non è escluso che il 1° comma dell'art. 659 c.p. non sia mai
applicabile al rumore emesso da un'attività di per sé rumorosa (quindi,
apparentemente regolata dal 2° comma, assorbito a sua volta dall'art. 10 della
legge quadro). I Perché, qualora l'attività, ancorché di per sé rumorosa,
provoca un eccesso di rumore rispetto a quello prodotto durante il suo normale
esercizio (e arrechi disturbo all'occupazione o al riposo delle persone), è
comunque applicabile il 1° comma della norma penale. Infatti, la Corte di
cassazione, in ragione dell'esorbitanza del fenomeno acustico, ha ritenuto
applicabile il 1° comma e non il 2°) dell'art. 659 c.p., al rumore prodotto
dall'esercizio di un'attività di trattenimento musicale danzante ( Cass. Sez.
I, 13.5.92).
A riguardo è importante infine precisare ancora due aspetti circa
l'applicabilità al disturbo acustico dell'art. 659, 1° comma. In primo luogo,
l'accertamento del reato non è fondato necessariamente su perizie tecniche
(anche se nella prassi ciò avviene e, si ritiene, legittimamente), ma anche
sulla base di semplici dichiarazioni testimoniali. Inoltre, benché non sia
necessaria l'effettiva misurazione del rumore, bisogna comunque dimostrare
l'idoneità delle emissioni a disturbare un numero indeterminato di persone,
non essendo sufficiente il disturbo ad un numero limitato di esse; dunque, per
la sussistenza del reato, è sufficiente la semplice potenzialità diffusiva del
disturbo.
Relativamente all'irrogazione della sanzione (penale o amministrativa che
sia), le procedure applicate al momento divergono sia nei vari Dipartimenti
ARPA sia presso i comuni della regione, in quanto frutto di comportamenti
legati all'esperienza e alle abitudini locali.
Infatti, in alcuni luoghi il tecnico ARPA che esegue l'indagine, e che quindi
accerta il superamento dei limiti, si limita ad inviare una semplice
informativa al Comune; l'Ente responsabile provvede poi a contestare
formalmente la violazione all'autore del fatto ed eventualmente ad inviare la
notizia di reato all'Autorità Giudiziaria. In altri posti, invece, lo stesso
tecnico irroga direttamente la sanzione amministrativa e, se del caso, invia
la notizia di reato all'Autorità Giudiziaria.
Ad ogni modo, qualora l'attività ispettiva sia svolta per ordine diretto
dell'Autorità Giudiziaria, essendo incardinata in un procedimento penale,
soggiace alle regole del codice di rito in ordine all'esclusività del rapporto
informativo nei confronti del magistrato inquirente e sulla segretezza
istruttoria
Invece, se l'indagine ispettiva è svolta in autonomia dai funzionari ARPA, in
virtù di specifiche istruzioni impartite dalla dirigenza dell'Agenzia, e che
conduca all'acclaramento di un fatto costitutivo di rato, la soluzione è
offerta dall'art. 361 c.p.p., che sanziona penalmente il comportamento di chi
- pubblico ufficiale o ufficiale di polizia giudiziaria - ometta di inoltrare
rapporto all'Autorità Giudiziaria. Tuttavia, lo stesso articolo esclude la
sussistenza del reato nel caso in cui il pubblico ufficiale abbia inoltrato il
rapporto sul reato al suo superiore gerarchico, il quale abbia a sua volta
l'obbligo di riferire all'Autorità Giudiziaria.
Quindi, il pubblico ufficiale, che non sia u.p.g., soddisfa sicuramente il suo
obbligo anche mediante il solo invio del rapporto al suo superiore gerarchico
.
Nella prassi, la notizia di reato sarà formalizzata per violazione dell'art.
659, 1° comma del codice penale (poiché, per le considerazioni sopra esposte,
è molto rara l'integrazione della fattispecie di cui al 2° comma della norma
penale) se viene turbata la tranquillità di un numero indeterminato di persone
e/o se la modalità di esercizio dell'attività è esorbitante rispetto al
normale esercizio della stessa, indipendentemente dai valori misurati secondo
le norme della legge quadro e dei collegati decreti applicativi.
Il coordinamento tra le norme pubblicistiche sopra riportate con quelle penali
e civili previste dai rispettivi codici è alquanto complesso.
In proposito si ritiene utile richiamare il contenuto della "Nota
illustrativa sull'inquinamento acustico" del Settore Diritto Ambientale e
Supporto ai Dipartimenti dell'ARPA del 05.11.03 (prot. 12432), che viene
riprodotto integralmente in Appendice 8 ove, tra l'altro,
vengono illustrate anche alcune peculiarità relative ai provvedimenti penali.
11. I PROVVEDIMENTI DEL COMUNE
La relazione dei tecnici, ARPA viene inviata al Comune (in genere viene
indirizzato al Sindaco, ma si ritiene possa essere trasmesso anche al
Dirigente del settore comunale competente in materia).
Il comune provvederà quindi a concludere il procedimento assumendo ogni
determinazione che riterrà utile per il caso specifico.
Se all'esito dell'indagine fonometrica è stato accertato il superamento dei
limiti di legge, come specificato in precedenza, nella relazione i tecnici
menzionano la relativa violazione (presumibilmente quella del 2° o 3° comma
dell'art. 10 della L. 447/95).
A prescindere dall'irrogazione della sanzione e dell'eventuale segnalazione
all'Autorità Giudiziaria, l'indagine, così come l'intero procedimento attivato
dal comune, ha quale scopo fondamentale l'eliminazione del disturbo acustico.
Pertanto il Comune è chiamato ad assumere precisi provvedimenti finalizzati
alla soluzione della problematica.
A riguardo si ritiene che, nell'ambito della sua discrezionalità
amministrativa, il comune possa attivare ogni procedura, purché legittima e
congrua, per la tutela del bene violato (la salute pubblica).
Gli strumenti per raggiungere lo scopo sono in genere individuati dal
dirigente preposto per competenza o in prima persona dal sindaco.
Varie risultano essere le potenziali determinazioni del Comune (si va dalla
semplice prescrizione alla diffida), anche se il provvedimento maggiormente
utilizzato è rappresentato dall'ordinanza.
Infatti, molto spesso, a norma dell'art. 9 della L. 447/95, il sindaco dispone
a carico dell'impresa il rientro nei limiti normativi con apposita ordinanza
contingibile e urgente. Tale facoltà è prevista, appunto dall'art. 9 della
legge quadro ("Qualora sia richiesto da eccezionali ed urgenti necessità di
tutela della salute pubblica o dell'ambiente, il sindaco, il presidente della
provincia, il presidente della giunta regionale, il prefetto, il Ministro
dell'ambiente, secondo quanto previsto dall'art. 8 della L. 3 marzo 1987, n.
59 (…), con provvedimento motivato, possono ordinare il ricorso temporaneo a
speciali forme di contenimento o abbattimento delle emissioni sonore, inclusa
l'inibitoria parziale o totale di determinate attività (…)").
Oltre a dover essere adottata nel rispetto dei principi generali
dell'ordinamento, l'ordinanza deve fondarsi su congrue motivazioni, posto che
la situazione di pericolo deve risultare da in equivoci accertamenti tecnici.
In altri termini, così come statuisce il Consiglio di Stato (sez. VI, 16
aprile 2003, n. 1990), con tale provvedimento non deve essere imposto un
sacrificio privato eccessivo quando la salvaguardia dell'interesse pubblico
possa essere raggiunta attraverso misure alternative.
Questa raccomandata cautela nell'adozione dell'ordinanza contingibile e
urgente traspare da varie altre pronunce dei tribunali amministrativi. Per
esempio, il Consiglio di Stato (sez. V, 9 ottobre 2002, n. 5423) dispone che
"non si può imporre la cessazione ad horas di un'attività artigianale accusata
di essere fonte di inquinamento acustico nelle more dell'accertamento da parte
del competente ufficio della ASL sull'effettiva esistenza delle emissioni
sonore".
Resta controverso secondo la giurisprudenza, se l'ordinanza debba avere o meno
il carattere della provvisorietà, intesa nel duplice senso di imporre misure
non definitive e di efficacia temporalmente limitata. Se si propende per la
provvisorietà, è implicito che non si ammette l'ordinanza per regolare
stabilmente una situazione o un assetto di interessi ( si veda, ed esempio, C.
Stato, sez. IV, 13 dicembre 1999, n. 1844). Ma in altri casi si è invece
ammesso che le ordinanze de quo possano produrre effetti non provvisori.
Peraltro, come una sorta di chiarimento, il Consiglio di Stato (sez. V, 29
luglio 1998) ha pure precisato che tali misure possano essere sia definitive
che provvisorie, in quanto provvedimenti elastici, congegnati dal legislatore
proprio allo scopo di renderli adeguati a provvedere al caso d'urgenza
specifico
In sintesi, la regola è quella per cui l'ordinanza deve contenere
l'apposizione di un termine, ma tale regola potrebbe anch'essa venir derogata
quando, per la peculiarità del caso concreto, la misura presenti l'eccezionale
attitudine a produrre conseguenze non provvisorie (si veda a riguardo anche
TAR Friuli Venezia Giulia, 26 maggio 2003, n. 202).
Anche se varie pronunce dei tribunali amministrativi hanno sovente dichiarato
illegittimo il ricorso all'ordinanza in materia di inquinamento acustico
(soprattutto per la mancanza di oggettive motivazioni di necessità ed
urgenza), lo stesso Consiglio di Stato (sez. V, 5 settembre 2002, n. 4457) ha,
per esempio, ritenuto sussistere l'emergenza connessa all'inquinamento
acustico prodotto da un pubblico esercizio e, quindi, legittima l'ordinanza
sindacale di modifica dell'orario di attività dello stesso.
Inoltre, con la sentenza della sez. V, 2 aprile 2001, n. 1904, il Consiglio di
Stato ha statuito che in materia ambientale, l'adozione di provvedimenti
d'urgenza viene correlata "alla possibilità di intendere la tutela dell'igiene
e della salute pubblica in senso estensivo ed evolutivo come protezione
dell'ambiente in tutte le sue componenti essenziali".
In effetti, la norma art. 9 della L. 447/95 costituisce espressione specifica
del più generale potere di ordinanza previsto dall'art. 54, 2° comma del D.Lgs.
267/00 ("Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali") . A tale
riguardo il TAR - in linea col prevalente orientamento della giurisprudenza
amministrativa - sottolinea come l'art. 54 del suddetto Testo Unico abbia
determinato un allargamento della sfera d'azione dei provvedimenti
contingibili e urgenti del sindaco (in quanto non attua più l'elencazione
delle materia in cui questi possono essere adottati) - quale ufficiale di
governo, in materia di sanità - prevedendo che questi possano essere emanati
non più "per motivi di sicurezza pubblica" o solo di quella (come prevedeva
l'abrogato art. 153 T.U. 148/1915), ma anche e soprattutto "al fine di
prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei
cittadini" , 4. In tal senso deve ritenersi legittimo il provvedimento col
quale il sindaco, con riferimento alla suddetta norma, ordini la riduzione
delle immissioni rumorose che superino i limiti consentiti e, quindi,
costituiscano la fonte di rischi da esposizione ad inquinamento acustico5;
senza dover attendere che si verifichino dei danni ma, viceversa, intervenendo
per prevenirli6.
Dopo le considerazioni sopra illustrate, tenuto conto della legittima facoltà
di ordinanza attribuita al sindaco (e agli altri soggetti indicati) ai sensi
dell'art. 9 della legge quadro, si deve comunque ritenere che tali
provvedimenti vadano adottati sempre con grande cautela, sia al fine di non
reprimere oltremodo l'esercizio di impresa sia per scongiurare eventuali
contestazioni che potrebbero essere formulate dinanzi ad un provvedimento
esorbitante della Pubblica Amministrazione.
Nella prassi, molte volte il ricorso all'ordinanza art. 9 della L. 447/95
avviene in modo automatico, quasi fosse un provvedimento previsto in
situazioni normali.
Visto che in questi atti, oltre all'ordine di attuare sistemi di abbattimento
del rumore, il sindaco fornisce un intervallo temporale entro cui tali opere
devono essere realizzate, a ben riflettere, la necessità di intervenire
prontamente sembra contraddetta dallo stesso provvedimento nel momento in cui
dispone l'adeguamento normativo da attuarsi entro un certo numero di giorni
dalla notifica dell'ordinanza.
Infatti, nella prassi, il limite dato all'impresa per l'adeguamento normativo
si aggira attorno ad un minimo di 30 o 60 giorni, un lasso di tempo talmente
lungo da essere perciò incompatibile con l'esigenza di urgenza e celerità che
deve stare a fondamento dell'ordinanza.
In sintesi, benché legittimamente previsto dalla legge, il ricorso
all'ordinanza deve essere sempre connotato da massima ponderazione. Per
questo, in luogo del provvedimento in discussione, il comune potrebbe
utilizzare (si ritiene, efficacemente) il mezzo della diffida. Ancora una
volta, il Consiglio di Stato (sez. V, 2 novembre 1998, n. 1569), viene
richiamato ad esempio, in quanto stabilisce che "è illegittimo il
provvedimento col quale il sindaco sospende l'attività di un laboratorio per
eccessiva rumorosità senza aver prima diffidato ad eliminare l'inquinamento
acustico, dando congruo termine al tal fine".
Quindi, nell'emanare l'ordinanza, il sindaco si avvale di un potere
riconosciutogli direttamente dalla legge specifica che regola la materia
dell'inquinamento acustico.
L'ordinanza contingibile e urgente è pur sempre un atto straordinario della
Pubblica Amministrazione e, in quanto eccezionale, deve avere dei limiti
rigorosi, giacché rappresenta una misura ultimativa, una vera e propria
extrema ratio dell'agire amministrativo.
Tale eccezionalità è giustificata dalla presenza di gravi pericoli per
l'incolumità dei cittadini, causati da situazioni impreviste o di emergenza
che, peraltro, non sono risolvibili con i normali provvedimenti
amministrativi.
Sul tema delle ordinanze si richiama l'elaborato "Lo strumento
dell'ordinanza contingibile e urgente nel diritto ambientale" realizzato
dal Settore Diritto Ambientale e Supporto ai Dipartimenti dell'ARPA del
07.10.03 (prot. n. 10926), che si riporta integralmente in Appendice 9.
Quale che sia il tipo di provvedimento emanato dal comune (diffida, ordinanza,
ecc.), dal momento che l'indagine ARPA ha accertato l'effettivo inquinamento
acustico, esso deve contenere espressamente la prescrizione nei confronti
dell'impresa affinché adotti ogni intervento utile a determinare il rientro
del rumore nei limiti di legge.
La scelta del tipo di opere e/o di accorgimenti tecnico-operativi finalizzati
alla bonifica acustica, è affidata alla discrezionalità dell'impresa, la quale
non resta vincolata ad alcuna prescrizione circa il modo di raggiungere tale
obiettivo. Essa, verosimilmente potrà incaricare un professionista per
l'esecuzione dei progetti di bonifica oppure affidare a proprio personale la
realizzazione diretta delle opere.
A maggior ragione, nella scelta dei mezzi e delle opere non dovrà
assolutamente intervenire l'ARPA, per ovvie ragioni di incompatibilità.
In Appendice 10 e Appendice 11 vengono illustrati
due schemi generali di atti, con gli elementi essenziali che si ritiene
debbano costituire il provvedimento del comune e che possono essere di
riferimento, rispettivamente, per l'ordinanza e l'irrogazione della sanzione
amministrativa.
12. LA BONIFICA ACUSTICA
Nel provvedimento prescrittivo del comune, così come sopra illustrato,
l'impresa è intimata in genere a presentare, prima dell'effettiva
realizzazione degli interventi, un piano di bonifica acustica.
La ragione di tale prescrizione è di ordine pratico: prima che l'azienda
impegni risorse finanziarie per l'esecuzione delle opere di abbattimento del
rumore, il comune, avvalendosi dell'ARPA, fornisce un parere di massima
sull'idoneità di tali opere.
Il piano di risanamento acustico, oltre ad essere scientificamente
attendibile, deve contenere una serie di elementi formali. La disciplina di
tale onere è determinata dalla Regione con proprio provvedimento: la DGR
7/6906 del 16.11.2001.
La relazione tecnica deve essere redatta e sottoscritta da un "tecnico
competente" in acustica ambientale, i cui requisiti e il relativo profilo
professionale sono descritti, oltre che ai commi 6°, 7°, 8° e 9° dell'art. 2
della L. 447/95, in apposito decreto (il DPCM 31.03.1998 - "Atto di indirizzo
e coordinamento recante i criteri generali per l'esercizio dell'attività di
tecnico competente in acustica, ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera b), e
dell'art. 2, commi 6,7 e 8, della L. 26 ottobre 1995, n. 447 - Legge quadro
sull'inquinamento acustico").
A tal fine è utile specificare che qualsiasi operazione eseguita nel campo
dell'acustica ambientale (dalla misura del rumore alla valutazione di impatto
acustic,o alla progettazione di opere di bonifica), deve sempre essere
realizzata da un tecnico competente e che quindi, l'ARPA non potrà rilasciare
un parere su elaborati sprovvisti della sottoscrizione del tecnico iscritto
nell'elenco regionale (tale elenco viene pubblicato con scadenza semestrale
nel Bollettino Ufficiale della Regione).
Il progetto di bonifica acustica viene inviato dal comune all'ARPA, anche
se l'impresa può indirizzare gli elaborati contestualmente ai due Enti; anzi,
è auspicabile, al fine di ridurre i tempi di procedura per il rilascio del
parere, che l'impresa invii il piano degli interventi direttamente anche
all'ARPA.
Su tale piano di bonifica l'ARPA rilascia dunque il proprio parere tecnico.
In sostanza, l'esame del progetto si limita a verificare la fattibilità degli
interventi e la loro idoneità a raggiungere lo scopo di bonifica acustica.
Qualora i tecnici riscontrino carenze di informazioni oppure l'inattendibilità
di quanto certificato dal tecnico competente incaricato dall'impresa, l'ARPA
rilascerà parere contrario all'approvazione del progetto. Tale parere sarà
inviato alla ditta (a cura del comune o direttamente dall'ARPA) la quale,
contestualmente, sarà invitata ad modificare e/o integrare il piano di
bonifica.
Acquisito il parere favorevole dell'ARPA, il comune autorizza la ditta
all'esecuzione delle opere.
I costi dell'attività relativa all'espressione del parere sul piano di
risanamento sono dovuti dall'impresa all'ARPA secondo il tariffario in vigore.
Ultimati gli interventi di bonifica, l'impresa verosimilmente comunicherà la
completa esecuzione degli stessi al comune, affinché questi possa
semplicemente prenderne atto (anche considerato il parere favorevole
dell'ARPA), oppure disporre l'eventuale verifica sul raggiungimento degli
obiettivi richiesti.
13. LA VERIFICA DEL RISPETTO DEI LIMITI
Il comune, preso atto del parere favorevole dell'ARPA sul progetto di bonifica
o, al contrario, alla scadenza dei termini concessi nel proprio provvedimento
(qualora non sia stata prescritta la presentazione di un piano di
risanamento), sentite eventualmente le ragioni dei cittadini disturbati, può
decidere per la chiusura del procedimento ovvero per la verifica del rispetto
dell'ordinanza (o della diffida) da parte dell'ARPA.
In tale ultimo caso, il comune invia una formale richiesta di verifica
all'Agenzia.
I tecnici procederanno con le medesime modalità descritte ai precedenti
paragrafi.
Se all'esito dell'indagine di verifica del rispetto dell'ordinanza sindacale,
viene accertato ancora il superamento dei limiti di legge, si applicherà la
sanzione amministrativa prevista dall'art. 10, 1° comma della L. 447/95 ("Fatto
salvo quanto previsto dall'articolo 650 del codice penale, chiunque non
ottempera al provvedimento legittimamente adottato dall'autorità competente ai
sensi dell'art. 9, è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di
una somma (…)").
E' ovvio che, qualora il comune abbia prescritto l'abbattimento del rumore
mediante semplice diffida (e non con ordinanza), la prevista sanzione non può
essere comminata; infatti il 1° comma della legge quadro, al fine
dell'applicabilità di detta sanzione, richiama espressamente l'art. 9 della
stessa legge (Ordinanze contingibili e urgenti).
Inoltre, visto che al medesimo art. 10, 1° comma, viene esplicitamente fatta
salva la norma art. 650 c.p., deve ritenersi che la relativa pena in esso
prevista vada comunque considerata (Art. 650 c.p.: "Chiunque non osserva un
provvedimento legalmente dato dall'Autorità per ragioni di giustizia o di
sicurezza pubblica, o d'ordine pubblico o d'igiene, è punito (…)").
Di conseguenza, oltre all'irrogazione della sanzione amministrativa, la
persona che accerta il reato deve provvedere ad informare l'Autorità
Giudiziaria e ad espletare ogni relativa attività ai sensi dell'art. 55 c.p.p..
A norma dell'art. 15, 3° comma della L.R. n. 13/01, gli oneri derivanti
all'ARPA per l'esecuzione dei rilievi fonometrici necessari per accertare
l'ottemperanza, ai provvedimenti di adeguamento delle emissioni sonore emanati
dal Comune, sono a carico dei titolari degli impianti.
14. L'IMPATTO ACUSTICO DEGLI INSEDIAMENTI PRODUTTIVI
Ai sensi dell'art. 8, 4° comma della legge 447/95, "le domande di licenza o
di autorizzazione all'esercizio di attività produttive devono contenere una
documentazione di previsione di impatto acustico". Del resto, tale
incombenza era già prevista all'art. 5 del DPCM 01.03.91 che, però,
specificava le attività soggette, indicando espressamente solo gli "impianti
industriali".
Inoltre, all'art.4, comma 1, lettera l), la legge quadro dispone che, tra le
competenze della regione, rientra quella di definire i criteri per la
redazione della documentazione di impatto acustico.
La Regione Lombardia ha programmato l'assolvimento di questo compito mediante
la L.R. 13/01 la quale, all'art. 5, 1° comma, prevede che la Giunta regionale
definisca con proprio provvedimento, le modalità e i criteri tecnici da
seguire per la redazione della documentazione di previsione di impatto
acustico.
Successivamente, nel rispetto dei termini previsti dalla suddetta legge
regionale, la Giunta ha redatto la Deliberazione n. 7/8313 del 08.03.02.
All'art. 4 di tale DGR, sono definiti i criteri di redazione della suddetta
valutazione revisionale.
Lo scopo sostanziale della valutazione è quello di illustrare, da parte
dell'impresa, la condizione acustica, precedente e successiva al suo
insediamento, dei luoghi in cui essa andrà a collocare le relative strutture.
Inoltre, nel caso in cui la ditta preveda un superamento dei limiti, che la
stessa indichi le misure di mitigazione del rumore.
Senza prolungarci sul contenuto tecnico che la valutazione deve avere, in
questa sede è sufficiente dire che la DGR richiede notizie ed elaborati molto
particolareggiati, al fine di consentire ai tecnici dell'ARPA di esprimere un
parere che si basi su un quadro sufficientemente completo di informazioni.
In considerazione di quanto dispone la suddetta DGR, la valutazione
previsionale di impatto acustico, oltre a dover essere presentata dalle
imprese che attivano nuovi impianti industriali, essa è prevista in genere per
tutte le attività produttive.
Peraltro, l'art. 5, 4° comma della L.R. 13/01 il quale, disponendo che la
valutazione può essere redatta da un tecnico competente o proposta nelle forme
di autocertificazione, implicitamente fa presupporre che per determinate
attività, non acusticamente significative, gli elementi informativi della DGR
di cui sopra possano essere anche omessi da parte di chi rende
l'autocertificazione.
A tal fine, il settore competente del comune, dopo aver accertato che il tipo
di attività esercitata può essere considerata potenzialmente poco
significativa per il clima acustico dell'area, può far attestare tale
circostanza dal titolare (o legale rappresentante) dell'impresa, mediante un
autocertificazione.
A riguardo, in Appendice 12 viene fornito uno schema di massima per la
redazione di tale atto.
15. IL PIANO DI RISANAMENTO ACUSTICO DELLE IMPRESE
A prescindere dall'accertamento del superamento dei limiti di legge successivo
ad una verifica fonometrica, le imprese che non rispettano i limiti imposti
dalla normativa vigente, devono presentare un piano di risanamento acustico ai
sensi dell'art. 3 del DPCM 01.03.91, nonché dell'art. 15, 2° comma della L.
447/95.
A norma dell'art. 10 della L.R. 13/01, l'impresa presenta il piano al comune
il quale, entro 90 giorni verifica la sua conformità ed eventualmente chiede
le opportune integrazioni.
Entro 30 giorni dall'ultimazione dei lavori di bonifica, l'impresa informa il
comune.
In ogni caso, l'impresa dovrà completare l'attuazione del piano entra 30 mesi
dalla sua presentazione.
CAPITOLO II
LA GESTIONE DELLE PROBLEMATICHE TIPICHE
Nella prima parte di questa esposizione è stata descritta la procedura
fondamentale e le connesse questioni tecnico-normative relative al controllo
dell'inquinamento acustico. I criteri trattati fino ad ora e le relative
considerazioni, costituiscono il sistema di riferimento per affrontare ogni
problematica di inquinamento acustico, in particolare quella tipica a tutte le
attività che si svolgono in maniera imprenditoriale e/o professionale.
Sulla base dei presupposti illustrati nel primo capitolo, di seguito saranno
illustrati gli aspetti principali di varie tematiche tipiche di inquinamento
acustico.
1. IL TRAFFICO VEICOLARE E ALTRE SORGENTI NON STABILMENTE LOCALIZZATE
Il traffico stradale riveste molta importanza in quanto rappresenta la più
diffusa sorgente di rumore, soprattutto nelle città.
Le varie tipologie di strade sono elencate nel Codice della Strada (D.Lgs.
285/92 e successive modificazioni) e nel nuovo regolamento disciplinante
l'inquinamento acustico prodotto dal traffico veicolare recentemente
approvato: Tipo A (autostrade); Tipo B (strade extraurbane principali); C
(strade extraurbane secondarie; Tipo D (strade urbane di scorrimento; Tipo E
(strade urbane di quartiere, Tipo F (strade locali).
Le sorgenti di rumore si dividono in "fisse" e "mobili". Volendo abbozzare
un'approssimativa distinzione, possiamo considerare sorgenti fisse quelle che
dipendono dall'attività umana e che agiscono stabilmente sul territorio (gli
insediamenti produttivi innanzitutto, le discoteche, i bar, ma anche il
capolinea e la fermata di un autobus, un cantiere o un parcheggio e
addirittura la rimozione dei rifiuti da un cassonetto o le attività di pulizia
della strada). Per queste sorgenti è possibile determinare sia il luogo da cui
proviene l'emissione sonora che la sua durata nel tempo.
Del resto, la stessa legge quadro (L. 447/95), all'art. 2, comma 1, lett. c),
definisce sorgenti sonore fisse gli impianti tecnici degli edifici e le altre
installazioni unite agli immobili anche in via transitoria il cui uso produca
emissioni sonore; le infrastrutture stradali, ferroviarie, aeroportuali,
marittime, industriali, artigianali, commerciali ed agricole; i parcheggi; le
aree adibite a stabilimenti di movimentazione merci; i depositi dei mezzi di
trasporto di persone e merci; le aree adibite ad attività sportive e
ricreative.
Alla successiva lettera d), la legge definisce sorgenti mobili tutte le altre.
In genere le sorgenti mobili sono considerate tutte quelle sorgenti per le
quali non è possibile stabilire a priori la localizzazione (per esempio,
un'automobile o un aereo).
L'analisi di una fonte di disturbo sonoro può essere molto complessa,
soprattutto quando si sovrappongono diversi tipi di sorgenti. Non vi è dubbio
che una strada o uno svincolo autostradale costituiscano una sorgente sonora
fissa, anche se il rumore è provocato da un insieme di sorgenti mobili, cioè i
veicoli circolanti, in quanto la provenienza del rumore è perfettamente
identificabile.
Assodato che le infrastrutture stradali sono sorgenti fisse, resta da
individuare la disciplina che regola le loro emissioni rumorose.
Innanzitutto, per comprendere lo stato della normativa attuale bisogna fare
una sorta di comparazione tra la legge quadro e il DPCM 14.11.97.
La prima7, dispone che, entro un anno, con DPR, devono essere emanati i
regolamenti di esecuzione, distinti per sorgente sonora relativamente alla
disciplina dell'inquinamento acustico avente origine, tra l'altro, dal
traffico veicolare.
In particolare, tale provvedimento deve individuare le c.d. "fasce di
pertinenza" delle infrastrutture stradali; tali fasce, peraltro, sono
caratterizzate da limiti loro propri e verosimilmente diversi da quelli del
contesto urbanistico in cui l'infrastruttura è inserita.
Infatti, l'art. 3, 2° comma del DPCM 14.11.97, prevede che per le
infrastrutture stradali (così come per le altre relative al trasporto), i
limiti assoluti di immissione non sono applicabili all'interno delle fasce di
pertinenza, individuate nel corrispondente decreto attuativo. Invece,
all'esterno delle stesse, le infrastrutture concorrono al raggiungimento dei
suddetti limiti che, quindi, devono rispettare.
Lo stesso DPCM 14.11.97 , ribadisce che un apposito decreto dovrà stabilire
quali sono i valori limite di immissione e le relative estensioni di tali
fasce di pertinenza.
Relativamente alle strade, il corrispondente regolamento è stato appena
approvato (manca solo la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale), e prima della
sua emanazione ci siamo trovati di fronte ad un vero e proprio vuoto
legislativo.
Le incongruenze prodotte dalle norme suddette, soprattutto per la mancanza
del regolamento dedicato al traffico stradale, sono state sovente occasioni di
interessanti dispute giurisprudenziali: alcuni sostenevano comunque
l'applicabilità dei limiti di cui al DPCM 14.11.97 anche in assenza del
decreto che stabilisse le fasce di rispetto e i relativi limiti, altri invece
(si veda Consiglio di Stato, sez. IV, 3 settembre 2001, n. 4627), optavano per
la tesi contraria.
Nonostante l'assenza di limiti di immissione legali per la disciplina del
rumore emesso dalle infrastrutture stradali, peraltro le procedure tecniche
relative alle modalità di misura erano già state da tempo emanate.
Infatti, il DM 16.03.98 , per la rilevazione del rumore da traffico stradale
dispone che, considerata la sua casualità o pseudocasualità, il monitoraggio
deve eseguirsi con un tempo di misura non inferiore ad una settimana, per poi
estrapolare dal valore complessivo, il dato riferito ad ogni giorno della
settimana e quelli relativi alla media settimanale diurna e notturna.
All'ultimo capoverso del punto 2, poi si stabilisce che il valori medi
settimanali diurni e notturni devono essere confrontati con i livelli massimi
di immissione stabiliti con il regolamento di esecuzione previsto al sopra
richiamato art. 11 della legge quadro.
Il nuovo regolamento che disciplina il rumore prodotto dalle infrastrutture
stradali distingue:
1. infrastrutture di nuova realizzazione, per le quali è
disposto il rispetto dei limiti della tabella 1 allegata al decreto;
2. infrastrutture esistenti, per le quali si dispone un'attività pluriennale
di risanamento (così come previsto dal D.M. 29.11.00, di cui si tratterà più
avanti) per il raggiungimento dei limiti di cui alla tabella 2 allegata al
decreto.
Gli interventi per il rispetto dei limiti devono essere
eseguiti in via prioritaria sulle sorgenti o sulle vie di propagazione del
rumore; se invece ciò non risulta tecnicamente possibile, ovvero, sulla base
di valutazioni tecniche, economiche o ambientali, venga evidenziata
l'opportunità di intervenire direttamente sugli edifici ricettori, all'interno
di questi devono essere rispettati diversi limiti in base alla destinazione
d'uso degli edifici.
Il decreto stabilisce, per le nuove infrastrutture, una fascia acustica di
rispetto che va dai 30 ai 250 metri, in base al tipo di strada, e una fascia
compresa tra 30 e 150 metri per le strade esistenti. Tali fasce di rispetto
sono caratterizzate da limiti propri, diversi da quelli previsti per la
classificazione acustica del territorio.
Relativamente all'impegno dei comuni, l'art. 13 della L.R. 13/01 definisce
alcuni adempimenti a loro carico al fine di favorire il contenimento delle
emissioni sonore: Piano Urbano del Traffico; controllo periodico delle
emissioni sonore dei veicoli a norma del Codice della Strada; miglioramenti e
verifica dei mezzi che effettuano servizi pubblici per conto del comune.
2. LE SORGENTI AFFINI AL RUMORE STRADALE E INFRASTRUTTURE DI TRASPORTO
Parcheggi. Sono da considerare, così come il traffico veicolare,
quali sorgenti fisse.
La loro disciplina è strettamente legata al contesto cui ineriscono. Se
trattasi di parcheggi pubblici, custoditi o meno, concorrono insieme al
traffico al clima acustico globale delle aree (sia urbane che extraurbane) in
cui sono inseriti. Di conseguenza, non hanno in tal caso limiti propri da
rispettare ma, come il traffico, e all'interno del contesto di questo, devono
essere disciplinati dal medesimo regolamento.
Se invece le aree di parcheggio sono parte di un contesto produttivo,
commerciale o artigianale, cioè sono al servizio di un'attività determinata,
allora, così come tutte le altre sorgenti di cui si serve l'impresa (impianti,
macchine, modalità operative, ecc.), contribuiscono al livello di emissione
dell'attività stessa e, conseguentemente, devono sottostare ai medesimi limiti
di essa. Perciò, possono costituire fonte di inquinamento acustico anche
singolarmente. E' il caso, per esempio, del parcheggio riservato ai dipendenti
di un'azienda, oppure l'area di sosta annessa ad un centro commerciale o ad
una discoteca e così via.
Distributori di carburante.
Deve farsi il medesimo ragionamento esposto sopra per i parcheggi: se
sono parte dell'infrastruttura stradale, si sottopongono alla disciplina di
questa, come per esempio accade per le stazioni di servizio poste lungo i
percorsi autostradali, altrimenti sono da considerarsi come singole attività e
pertanto sottoposti alla corrispondente regolamentazione.
Anche i singoli servizi annessi ai distributori soggiacciono alla disciplina
di questi ultimi, come per esempio le postazioni di autolavaggio o le officine
meccaniche.
Servizio di raccolta rifiuti.
L'attività di smaltimento dei rifiuti urbani comprende varie
operazioni preliminari tutte acusticamente significative: raccolta, trasporto,
svuotamento contenitori.
Si ritiene che, almeno le attività che si svolgono stabilmente in un sito
determinato, come per esempio, la fermata del mezzo di raccolta e il relativo
prelievo dei rifiuti, come pure lo svuotamento dei contenitori ubicati nelle
strade, debbano essere sottoposte alla medesima disciplina che regolamenta le
sorgenti sonore fisse e quindi singolarmente disciplinate.
Inoltre, per tali sorgenti bisogna riferirsi anche ad altre disposizioni
relative alla normazione dei mezzi e delle macchine a ciò deputate.
Innanzitutto il Codice della strada, relativamente alle prescrizioni generali,
ove è disposto che durante la circolazione si devono evitare rumori molesti
causati sia dal modo di guidare i veicoli sia da altri atti connessi con la
circolazione stessa11. Ancora il Codice, prescrive la revisione periodica dei
veicoli, in occasione della quale possono essere esaminate le emissioni
acustiche prodotte dagli organi meccanici (soprattutto quelle derivanti dal
motore e dai condotti di scarico).
A riguardo, è da richiamare la L.R. 13/01, art. 11, 1° comma, lett. b),
ove, a proposito della predisposizione dei piani di risanamento da parte del
comune, è disposto che vengano redatti programmi di riduzione
dell'inquinamento acustico derivante dalle attrezzature utilizzate per i
servizi pubblici di trasporto, raccolta rifiuti e pulizia della strada.
Inoltre, nell'ambito della disciplina regolante il traffico stradale (art.13,
1° comma, lett. c), il comune deve favorire il contenimento delle emissioni
sonore mediante il miglioramento e le verifiche periodiche dei mezzi che
effettuano servizi pubblici per conto del comune.
Sistemi di allarme antifurto
In merito alle emissioni sonore prodotte da tali sistemi, al momento
la disciplina di settore non è stata ancora emanata.
Infatti, la legge quadro, all'art. 3, 1° comma, lett. g), prescrive che, con
decreto del Ministero dell'ambiente, dovranno essere determinati i requisiti
acustici dei sistemi di allarme anche antifurto con segnale acustico, nonché
la disciplina dell'installazione della manutenzione e dell'uso dei sistemi di
allarme anche antifurto e anti-intrusione con segnale acustico installato su
sorgenti mobili e fisse.
Ad ogni modo, già il Codice della Strada all'art. 155, 4° comma, prescriveva
che i dispositivi di allarme acustico antifurto installati sui veicoli devono
limitare l'emissione sonora ai tempi massimi previsti dal regolamento e, in
ogni caso, non devono superare i limiti massimi di esposizione al rumore
fissati dal DPCM 01.03.91 (riferimento, per il vero, alquanto generico).
A norma dell'art. 15, 1° comma della L. 447/95, fino all'adozione dei
provvedimenti e dei regolamenti specifici da parte dello Stato, per quanto non
in contrasto con la legge quadro, si applicano le disposizioni del DPCM
01.03.91. Tuttavia, si deve tener presente la difficoltà di operare una
scelta, nell'ambito di tale decreto, di una idonea metodica di misura che
possa fornire oggettivi e congrui parametri di riferimento.
Infatti, numerosi regolamenti comunali, prescindendo dal richiamare limiti
univoci per la disciplina delle emissioni di questi impianti, in quasi tutti i
casi prevedono che l'allarme antifurto possa funzionare per un massimo di 3
minuti (in alcune norme è prescritto anche che il suono debba essere
intervallato e non continuo). Alcuni regolamenti dispongono altresì una
distinzione tra gli impianti antifurto fissi e mobili, prescrivendo per i
primi una durata massima di funzionamento pari a 10 minuti12.
Traffico ferroviario
Anche per la disciplina dell'inquinamento acustico originato dal
traffico ferroviario, così come per quello stradale, l'art. 11, 1° comma della
L. 447/95 prevede l'emanazione di apposito regolamento.
Allo stesso modo, l'art. 3, 2° comma del DPCM 14.11.97 prevede, così come per
le infrastrutture stradali, anche per le fasce di pertinenza delle
infrastrutture ferroviarie, l'inapplicabilità dei limiti assoluti di
immissione della tabella C.
Per l'inquinamento acustico derivante dal traffico ferroviario, è stato
emanato il DPR 18.11.1998, n. 459.
Tale decreto opera innanzitutto una distinzione tra le infrastrutture in base
alla velocità di progetto delle stesse (a seconda che essa sia superiore o
inferiore a 200 Km/h). Altra differenziazione è operata tra le infrastrutture
esistenti e quelle di nuova realizzazione. Su questi presupposti, viene poi
stabilita l'ampiezza delle corrispondenti fasce territoriali di pertinenza e i
relativi limiti.
E' importante la disposizione di cui all'art. 3, 2° comma che, per le aree non
ancora edificate ubicate all'interno delle fase di pertinenza, e interessate
all'attraversamento di infrastrutture in esercizio, pone a carico del titolare
della concessione edilizia l'onere di realizzare gli interventi per il
rispetto dei limiti.
I limiti dettati per le aree ricadenti all'interno delle fasce di pertinenza
suddette, differiscono in base alla destinazione d'uso degli edifici che vi
sono ubicati; infatti sono previsti limiti più restrittivi per le aree
comprendenti ricettori sensibili (scuole, ospedali, case di cura e di riposo).
Inoltre, per la nuova realizzazione di infrastrutture con velocità di progetto
superiore a 200 Km/h, il proponente tale opera deve scegliere corridoi
progettuali che possano tutelare i ricettori, e deve adottare opere di
mitigazione del rumore sia sulla sorgente che sul suo percorso o presso i
ricettori stessi13.
Una disposizione significativa è quella per cui se i limiti stabiliti dal
decreto per le fasce di pertinenza o quelli della tabella C del DPCM 14.11.97
(fuori da tali fasce) non sono tecnicamente conseguibili, è possibile
intervenire direttamente sui ricettori, ma solo se ciò risulta essere idoneo
sulla base di valutazioni tecniche, economiche e ambientali. In tal caso gli
interventi debbono garantire negli ambienti di vita il rispetto di diversi
limiti in base al periodo e alla destinazione d'uso degli edifici. Le opere di
mitigazione dovranno essere attuate sulla base di una valutazione da parte di
apposita commissione (istituita con decreto del Ministero dell'ambiente), che
si esprime entro 45 giorni dalla presentazione del progetto14.
Infine, il DPR 459/98 ha fissato i limiti anche per il rumore emesso dalla
circolazione del materiale rotabile, espressi in LAmax (il maggior livello
sonoro pesato A, misurato al passaggio del treno).
Spesso le tematiche di inquinamento acustico derivano da fattori diversi da
quelli rappresentati dal transito dei treni (rumore di treni in sosta,
emissioni da altoparlanti in stazione, ecc.).
Considerate le incertezze operative derivanti da tali problematiche, in
Appendice 13 vengono esposte alcune considerazioni in merito anche
all'interpretazione della normativa applicabile.
Traffico aeroportuale
Varie sono le norme che in attuazione della legge quadro, hanno
disciplinato l'inquinamento acustico prodotto dalle infrastrutture del
trasporto aereo.
Infatti, è stato emanato un primo provvedimento (il D.M. 31.10.97) che,
dettando la metodologia del rumore aeroportuale, istituisce altresì
un'apposita commissione deputata a stabilire i criteri generali per definire
le procedure antirumore, le zone di rispetto dell'intorno aeroportuale e la
classificazione degli aeroporti. Inoltre, per ogni aeroporto, è istituita
un'ulteriore commissione (di cui fanno parte anche comuni e regioni
interessate) che definisce in concreto le procedure antirumore nonché i
confini e le caratteristiche delle zone di rispetto.
La L.R. 13/07 (art. 14, 1° comma) dispone che entro 3 mesi dalla definizione
delle aree di rispetto, i comuni adeguano i loro Piani regolatori generali
mediante varianti.
I criteri su cui si basano le commissioni aeroportuali di cui sopra per
operare la classificazione degli aeroporti, sono contenute nel D.M. 20.05.99
che, tra l'altro, detta anche i requisiti dei sistemi di monitoraggio del
rumore.
Invece, i criteri per le procedure antirumore sono disposte dal D.M. 03.12.99.
Tale provvedimento dispone anche che, qualora non vi sia coincidenza tra i
Piani Regolatori dei comuni, i piani della struttura aeroportuale e le
decisioni della commissione aeroportuale, il Ministero dei trasporti, d'intesa
con quello dell'ambiente, convoca conferenze di servizi per dirimere i
contrasti. Infine, il decreto stabilisce anche che i nuovi insediamenti
realizzati nelle zone di rispetto, dovranno essere in regola con le norme
relative ai requisiti acustici passivi degli edifici.
Relativamente ai controlli per la verifica dei livelli di emissione e del
rispetto dei piani di abbattimento o contenimento del rumore (art. 10, comma 5
- L. 447/95), è stato emanato il D.P.R. 496/97 il quale, tra l'altro, assegna
all'ARPA il compito di effettuare ispezioni periodiche sui sistemi di
monitoraggio e l'invio dei relativi dati al Ministero dell'ambiente (a
riguardo, l'art. 14, 3° comma della L.R. 13/01 prevede, infatti, che l'ARPA
curi l'aggiornamento annuale delle curve di isolivello dell'indice di
valutazione del rumore).
Il decreto, infine, dispone il divieto di voli notturni (dalle 23.00 alle
06.00) ad eccezione dei voli di Stato, sanitari e di emergenza, disponendo il
rilascio di un'apposita autorizzazione per tutti gli altri voli.
Piani di contenimento e abbattimento del rumore
Qualora dalle infrastrutture di trasporto pubblico emerga il
superamento dei limiti di emissione o di immissione di cui all'art. 2, comma
1, lettere e) ed f) della legge 447/95, i gestori dei servizi hanno l'obbligo
di predisporre e presentare al comune e alla regione piani di contenimento e
abbattimento del rumore. In essi dovranno indicare tempi e modalità di
adeguamento nonché i costi, accantonando una quota fissa non inferiore al 7%
dei fondi di bilancio previsti per la manutenzione e il potenziamento
dell'infrastruttura (art. 10, 5° comma L. 447/95).
A norma dell'art. 9 della L.R. 13/01 il Comune, entro 90 giorni dal
ricevimento dei dati di cui sopra, può notificare ai gestori stessi il
superamento dei limiti previsti in aree del proprio territorio; inoltre, entro
60 giorni dalla presentazione del piano può far pervenire alla Regione
eventuali osservazioni sui piani di risanamento.
In base al D.M. del 29.11.00, entro 18 mesi dalla sua entrata in vigore, gli
enti gestori dovevano individuare le aree ove, a causa del rumore prodotto
dall'infrastruttura, si verificava il superamento dei limiti di immissione,
quindi, determinarne l'effettivo contributo acustico; infine presentare il
piano di cui sopra entro i successivi 18 mesi.
Gli obiettivi di risanamento dovranno essere conseguiti: entro 15 anni
dall'approvazione del piano, per le infrastrutture di tipo lineare, di
interesse regionale, sovraregionale o nazionale; entro 5 anni per gli
aeroporti e le altre infrastrutture.
Relativamente al contenuto, oltre a quanto sopra specificato, i piani dovranno
indicare la graduatoria delle priorità degli interventi e le motivazioni che
stanno alla base delle corrispondenti scelte; in ogni caso, si devono
privilegiare gli interventi diretti sulle fonti di rumore, poi eventualmente
optare per interventi sulla sua via di propagazione (es., barriere acustiche),
infine, come estrema ratio, scegliere di operare direttamente sui ricettori
(es., mediante insonorizzazione degli edifici).
3. L'INQUINAMENTO ACUSTICO NEGLI EDIFICI
Negli ultimi anni si è avuto un incremento delle problematiche relative alle
emissioni sonore prodotte all'interno degli edifici. Gli effetti disturbanti
si riversano per lo più negli ambienti di vita degli stessi occupanti
dell'edificio.
Le sorgenti rumorose attive tra le mura delle costruzioni sono molteplici e
ognuna di esse presenta proprie peculiarità che la differenziano dalle altre
addirittura con riguardo alla normativa applicabile.
I rumori possono essere prodotti sia dagli impianti condominiali (idraulico,
di riscaldamento, di condizionamento, autoclave, ecc.) che da stili di vita
particolari (diffusione di musica stereo o televisore a volume elevato,
utilizzo di strumenti musicali, calpestio, ecc.).
La legge quadro, proprio nell'intento di disciplinare organicamente la materia
del rumore presente negli edifici, all'art. 3, comma 1, lett. e) ha previsto
l'adozione di un apposito provvedimento per la determinazione dei requisiti
acustici degli edifici e dei loro componenti. Ma ha anche previsto (lett. f)
dello stesso articolo) che venissero indicati i criteri per la progettazione,
l'esecuzione e la ristrutturazione delle costruzioni edilizie.
I disposti di cui alla suddetta lettera e) sono stati attuati mediante il
D.P.C.M. 05.12.97; invece, i criteri di cui alla lettera f) non sono stati
ancora definiti.
Qualcosa nella direzione della disciplina è stato fatto a livello regionale,
con l'emanazione della LR. 13/01 che all'art. 7, 1° comma, relativamente alle
opere sul patrimonio edilizio esistente, qualora queste ne modifichino le
caratteristiche acustiche, è prevista una dichiarazione del tecnico
progettista attestante il rispetto dei requisiti acustici definiti dal DPCM
suddetto. Invece, al comma 2° dello stesso articolo, si dispone che per le
nuove costruzioni, al termine di una fase sperimentale, i progetti dovranno
essere corredati da una valutazione che attesti il rispetto dei suddetti
requisiti.
La fase di sperimentazione, da definire con apposito provvedimento che detti i
criteri con cui verranno stabiliti i parametri per la ristrutturazione e le
nuove costruzioni (art. 7, 5° comma della legge regionale), si rende
necessaria nell'attesa che venga emanato il decreto di cui all'art. 3, 1°
comma, lett. f) sopra menzionato. Sta di fatto che, non essendo ancora stato
emanato il decreto ministeriale, e non avendo ancora provveduto la Regione a
stabilire i criteri di cui sopra, al momento regna una situazione di estrema
confusione. Unico riferimento a cui ancorarsi resta pertanto ancora il DPCM
01.03.91, che la stessa legge quadro fa salvo in attesa dei provvedimenti
nelle materie di competenza statale e dei.
Il riferimento alla vigenza dei limiti del DPCM 01.03.91 è stato statuito
anche dalla Corte di Cassazione (Cass. 21 gennaio 1997, n. 2359).
Benché attualmente si operi con norme assolutamente incomplete e la
giurisprudenza non abbia ancora assunto decisioni perché non si è ancora
discusso della problematica, è facile ritenere, alla stregua dei principi
generali in tema di responsabilità civile, che la magistratura non
attribuirebbe alla lacuna un effetto scriminante. Infatti, anche se a prima
vista sembra che non esistano obblighi normativi, i giudici, di fronte alla
carenza di precise regole giuridiche, hanno considerato accanto a queste,
anche le regole tecniche. Per esempio, la Suprema Corte ha affermato che
"l'accertamento di fatto dell'esistenza di fattori di inquinamento ambientale
(…) dannosi per l'integrità psico-fisica (…) può estendersi a considerare
parametri di tollerabilità diversi da quelli provvisoriamente vigenti"15.
Anche secondo autorevole dottrina, in mancanza di indicazione normativa, deve
spesso farsi ricorso a regole d'ordine tecnico. In tal modo, alle norme
tecniche si deve spesso attingere il criterio di qualificazione giuridica16
17.
Limitando l'esame all'osservazione dell'unica norma relativa all'inquinamento
acustico negli edifici, rileviamo, innanzitutto che il DPCM 05.12.97 prevede
delle grandezze che caratterizzano i loro requisiti acustici passivi e dei
limiti che disciplinano il rumore emesso dagli impianti tecnologici.
Sull'applicabilità del decreto si sono avuti (e continuano a verificarsi)
molti contrasti che hanno generano il ricorso a procedure non omogenee tra i
vari organi di controllo.
Sulla scorta di alcuni autorevoli pareri del Ministero dell'Ambiente e
dell'ANPA18, di seguito si fornisce un'interpretazione di massima su alcuni
aspetti controversi del problema:
1. Il DPCM è applicabile sicuramente agli edifici di nuova
costruzione e in occasione di ristrutturazione sostanziale (per esempio, il
rifacimento anche parziale degli impianti tecnologici, delle partizioni
orizzontali e verticali, il rifacimento delle facciate esterne, esclusa la
verniciatura).
2. E' altresì applicabile a tutti gli edifici per i quali debba essere
rilasciata una concessione edilizia (ora "permesso di costruire") o siano
soggetti agli adempimenti in materia di impatto acustico ai sensi dell'art. 8
della L. 447/95.
3. Sono soggetti al DPCM tutti i nuovi impianti tecnologici, anche se
installati in sostituzione di altri già esistenti. L'eventuale accertamento
del superamento dei limiti da parte degli impianti, salvo che vi sia stata una
totale ristrutturazione (vedi precedente punto 1), deve essere risolto
mediante interventi sull'impianto, senza adeguare le caratteristiche passive
delle partizioni già esistenti.
4. Tra gli impianti tecnologici "condominiali" non devono essere compresi i
meccanismi e i mezzi per i quali sia opportuno una regolamentazione mediante
norme di Polizia municipale (per esempio, serrande, cancelli, porte basculanti,
ecc.).
5. Negli edifici specifici, nel caso di accertamento di superamento dei limiti
l'organo di controllo richiede all'amministratore di condominio di ridurre o
eliminare le cause del disturbo acustico, pena l'applicazione delle sanzioni
amministrative.
6. Le sanzioni da applicarsi a seguito dell'inosservanza del DPCM 05.12.97,
vanno irrogate a norma dell'art. 10 della L. 447/95.
Peraltro, il decreto nulla dispone relativamente agli edifici
esistenti che non siano oggetto di sostanziali ristrutturazioni. In linea
formale, si deve ritenere che la relativa disciplina sia valida anche per
l'esistente, visto che il regolamento stesso non esclude espressamente tali
costruzioni dal suo ambito di applicazione. Anche se, obiettivamente, è
difficile immaginare che i vecchi edifici possano avere requisiti acustici
conformi ai nuovi parametri stabiliti dal decreto.
Una trattazione a parte deve essere riservata a tutte le altre emissioni
sonore diverse da quelle comprese tra i rumori prodotti dagli impianti.
L'atto fondamentale di disciplina delle emissioni sonore nelle abitazioni è
rappresentato dal regolamento condominiale, che è un documento contrattuale
vincolante sia per i proprietari che per gli inquilini. In genere nel
regolamento è sempre prevista una clausola riferita al divieto di provocare
disturbo alla quiete del condominio. Tale norma contrattuale è di per sé
sufficiente ad attivare i meccanismi di difesa. Infatti, il condominio è
responsabile nei confronti di tutti i suoi abitanti, affinché venga tutelata
la loro quiete.
E' da precisare che il regolamento condominiale non deve essere uno strumento
di difesa solo quando la problematica sia rappresentata da rumori c.d.
"privati"; infatti, ben può essere di riferimento per la difesa da ogni altro
tipo di rumore generato nell'ambito condominiale, quindi anche se le emissioni
sono prodotte da impianti comuni. Anzi, è auspicabile che anche in tali casi,
la questione venga in primis trattata a livello di regolamento, e solo
successivamente adoperarsi per l'attivazione del controllo pubblico.
Dunque l'inconveniente rumoroso, a norma di regolamento condominiale, può
essere segnalato all'amministratore, che ha tutti gli strumenti per procedere
direttamente anche in sede processuale.
In alternativa il cittadino, proprietario o semplice inquilino che sia (anche
se non condomino o comunque non tutelato da regolamento condominiale), per
qualsiasi tipo di disturbo acustico, può anche rivolgersi al Giudice di Pace
il quale, ai sensi dell'art. 7 c.p.c., è competente per le immissioni
intollerabili derivanti dai fondi vicini. In tal caso, si agisce per il
rispetto dell'art. 844 c.c. che, regolando i rapporti di vicinato, vieta le
immissioni, le esalazioni, i rumori e gli scuotimenti che superano la normale
tollerabilità.
Per avviare il procedimento giudiziario non è necessaria l'assistenza di un
patrocinatore legale e il Giudice di Pace è competente per qualsiasi valore
della controversia, purché i fondi coinvolti siano destinati a civile
abitazione. Infatti, se anche uno solo di essi non ha tale destinazione d'uso,
non sussiste il presupposto per l'applicazione dell'art. 7 c.p.c. e la
competenza è stabilita secondo il criterio del valore e non per materia.
Il giudice può nominare un consulente tecnico d'ufficio a cui affida il
compito di valutare la tollerabilità delle emissioni sonore (nella prassi è
ormai diventata una regola).
L'art. 844 c.c. è posto a presidio del diritto di proprietà e quindi è
finalizzato a disciplinare i rapporti tra i privati; infatti la disposizione
ha un campo di applicazione diverso da quello proprio della normativa contro
l'inquinamento acustico che, invece, perseguendo finalità di interesse
pubblico, opera nei rapporti tra i privati e la Pubblica Amministrazione. Di
conseguenza, i valori contenuti nelle norme pubblicistiche non sono
richiamabili per valutare la tollerabilità delle immissioni ai sensi dell'art.
844 c.c. Per tale motivo, nel corso degli anni si è fatto riferimento a
diversi parametri per individuare il limite della tollerabilità.
Alla fine sia la giurisprudenza di merito che quella di legittimità hanno
individuato il c.d. "criterio comparativo", secondo il quale le immissioni
diventano tollerabili quando la differenza tra il livello della sorgente
rumorosa e il livello del rumore di fondo supera i 3 dB.
L'azione che il cittadino propone in sede civile è volta ad ottenere
l'eliminazione delle cause del rumore. Inoltre, può cumulare a tale azione,
che ha natura reale e negatoria, l'azione personale diretta ad ottenere il
risarcimento del pregiudizio subito a causa dei rumori molesti19. Infine, è
anche possibile agire ex art. 700 c.p.c. in quanto, considerato che
l'immissione nociva comporta un'alterazione del benessere della persona, il
c.d. periculum in mora è in re ipsa20. Infatti, quando si parla di rumore si
deve necessariamente far riferimento alla tutela della salute. Il collegamento
tra le due materie è posto direttamente dalla Costituzione che nell'art. 32,
norma di natura precettiva, impone il rispetto del diritto alla salute.
Essendo ormai pacifico che le immissioni sonore, se altamente nocive, possono
stravolgere l'equilibrio della persona rendendola incapace di produrre e
ricevere le utilità derivanti dalla sua attività lavorativa e/o dal mondo
esterno, queste danno luogo ad un danno biologico risarcibile ex art. 2043
c.c. come danno al benessere psichico dell'individuo21.
3. LE DISCOTECHE E I PUBBLICI ESERCIZI
I locali di pubblico intrattenimento (bar, pub, discoteche, circoli, ecc.)
rappresentano una delle fonti di inquinamento più significative, sia in
termini quantitativi che qualitativi. Il rumore derivante da tali attività è
per lo più rappresentato dalla diffusione musicale, dagli schiamazzi e dal
chiacchiericcio degli avventori (soprattutto quando i locali comprendono anche
pertinenze esterne), dagli impianti in dotazione alle attività
(condizionamento, aerazione, ecc.), dai parcheggi eventualmente in uso e, in
genere, dal traffico indotto.
Nel primo capitolo si è già accennato alla problematica penale e al
coordinamento delle relative norme con le disposizioni di cui all'art. 10
della L. 447/95 (a tale proposito si rimanda ancora all'elaborato del Settore
Diritto Ambientale e Supporto ai Dipartimenti dell'ARPA). Qui basta dire che,
per aversi disturbo del riposo e delle occupazioni delle persone, non è
necessaria un'indagine fonometrica dell'ARPA che accerti il superamento di
determinati limiti.
Infatti, la prova del disturbo, oltre che dalle dichiarazioni di coloro che
sono in grado di riferire sulle caratteristiche22 ovvero dalle dichiarazioni
della polizia giudiziaria intervenuta a seguito di segnalazione dei cittadini,
può discendere anche da accertamenti strumentali effettuati dal pubblico
ministero ex art. 359 c.p.p.23.
A livello pubblicistico, la regolamentazione di riferimento tipica per le
attività in argomento, è rappresentata dal D.P.C.M. del 16.04.99 n. 215
("Regolamento recante norme per la determinazione dei requisiti acustici delle
sorgenti sonore nei luoghi di intrattenimento danzante e di pubblico
spettacolo e nei pubblici esercizi"), emanato in attuazione dell'art. 3, 1°
comma, lett. h) della L. 447/95. Il decreto, però, disciplina le attività in
questione solo se utilizzano impianti elettroacustici di amplificazione e di
diffusione sonora, in qualsiasi ambiente (sia al chiuso che all'aperto)24.
In particolare, relativamente agli ambienti interni dell'esercizio vengono
fissati dei limiti massimi (105 dB(A) LASmax e 95 dB(A) Laeq) e viene previsto
un adeguamento progressivo decrescente con una differenziazione per i luoghi
di pubblico spettacolo o di intrattenimento danzante (al momento sono comunque
scaduti tutti i termini per l'adeguamento).
Ma il decreto, anche se disciplina gli aspetti riferibili alle emissioni
sonore prodotte da elementi strettamente connessi all'attività, fa
espressamente salvi i limiti generali di tutela dell'ambiente esterno e
dell'ambiente abitativo (art. 2, 1° comma). Di conseguenza, per la verifica
del disturbo ambientale, oltre a valere i c.d. limiti di accettabilità
previsti dalla normativa sull'inquinamento acustico, la competenza sul
controllo amministrativo è affidata al comune, e quindi, anche all'ARPA.
Infatti, i tecnici ARPA potranno operare mediante le procedure generali di
intervento previste per ogni problematica di presunto inquinamento acustico,
applicando la relativa disciplina tecnico-giuridica di carattere
pubblicistico.
Ciò, peraltro, ovviamente non esclude l'applicazione delle particolari norme
di carattere civile e penale previste, rispettivamente, per la tollerabilità
delle immissioni e il disturbo della quiete pubblica.
Quando si tratta il disturbo acustico derivante dai locali di
intrattenimento, si deve necessariamente considerare che, oltre al rumore
tipico emesso da tali attività (la musica, diffusa o dal vivo che sia), vi
sono altre cause di inquinamento acustico a volte percepite in modo assai meno
tollerante rispetto alla diffusione musicale.
Uno dei problemi legati alla presenza degli avventori, è quello relativo al
traffico indotto e alla sosta delle macchine. Come sopra precisato a proposito
dei parcheggi, si ritiene che solo allorché tali spazi siano destinati in modo
esclusivo all'attività possano essere considerati quale autonoma sorgente di
rumore e come tale assoggettabili alla normativa antinquinamento; altrimenti,
il rumore in tal modo generato concorre al contributo generale del traffico
stradale.
Invece, sulla problematica legata al rumore prodotto dagli avventori
all'esterno dell'esercizio, esistono ipotesi alquanto contrastanti che,
essenzialmente, sono tipiche di due modi di vedere: - da una parte c'è chi
sostiene che il rumore in questione esiste in quanto il pubblico rumoroso
fruisce dei servizi dell'attività, e pertanto le grida, gli schiamazzi e
quant'altro potenzialmente può essere generato, è da considerare come sorgente
ricompressa nell'attività, quindi assoggettabile autonomamente alla disciplina
che regola l'inquinamento acustico25; - dall'altra c'è chi propende per
l'estraneità di tale sorgente rumorosa e quindi per l'applicazione alla stessa
solo delle norme relative all'ordine pubblico26.
Si ritiene di optare per la seconda ipotesi di ragionamento, in quanto il
gestore dell'attività non è giuridicamente e sostanzialmente in grado di
"controllare" il comportamento degli avventori al di fuori del locale,
trattandosi di compiti di ordine pubblico di competenza di organi
specificamente deputati al tali fini27.
Qualora i locali dell'attività siano inseriti in un complesso condominiale, si
ritiene che, oltre alla disciplina posta a tutela dell'inquinamento acustico,
sia altresì applicabile quella contrattuale contenuta nel regolamento di
condominio, che ben può prevedere il divieto di utilizzare porzioni di
immobile di proprietà individuale per usi contrari alla tranquillità della
collettività condominiale28.
Infine, così come previsto per qualsiasi altra attività inquinante, il
Sindaco, per situazioni di emergenza connessa all'inquinamento acustico, può
emanare provvedimenti urgenti relativi alla modifica degli orari di apertura e
chiusura dell'attività allo scopo di eliminare o ridurre le emissioni
sonore29.
La valutazione di impatto acustico
Ai sensi dell'art. 8, 2° comma della L. 447/95, per la realizzazione,
la modifica o il potenziamento delle opere, così come previsto per ogni altra
attività significativa dal punto di vista dell'impatto acustico, anche i
titolari dei locali di pubblico intrattenimento, devono predisporre una
documentazione revisionale di impatto acustico.
I criteri tecnici per la redazione della documentazione sono contenuti nella
D.G.R. n. 7/8313 del 08.03.200230. Lo scopo di tale valutazione è quello di
consentire una comparazione tra lo scenario acustico precedente e successivo
alla realizzazione delle opere in questione.
Per le nuove discoteche, sostanzialmente, sono previsti:
1. la descrizione dettagliata (con l'ausilio di planimetrie
orientate) delle caratteristiche dell'area interessata alla nuova struttura,
con particolare riguardo alle civili abitazioni situate nelle vicinanze e ai
relativi limiti assoluti di immissione (o di zona);
2. la descrizione delle caratteristiche di funzionamento e l'indicazione in
planimetria di impianti e apparecchiature significativi dal punto di vista
acustico e l'area interessata alle loro emissioni sonore;
3. i livelli acustici previsti nell'intorno della struttura dell'attività e
gli esiti di eventuali misurazioni già effettuate, nonché le opere di
mitigazione del rumore eventualmente adottate o che saranno realizzate per il
rientro nei limiti di legge. I rilievi da effettuare prima dell'entrata in
esercizio dell'attività possono essere concordati con il comune e con l'ARPA i
quali, successivamente all'avvio dell'attività, potranno stabilire nuovi punti
di verifica strumentali;
4. le caratteristiche di fonoisolamento, qualora le discoteche sono inserite
negli stessi edifici o in edifici strutturalmente connessi ad abitazioni.
Invece, per i nuovi pubblici esercizi e circoli privati,
la valutazione di impatto acustico deve essere redatta solo nei casi in cui i
locali dell'attività abbiano le caratteristiche di cui al precedente punto 4
e, come nello stesso previsto, devono essere indicate le caratteristiche di
fonoisolamento.
Infine, oltre alle informazioni di cui ai precedenti punti 1 e 2, devono
essere indicate le stime dei livelli di rumore immessi negli ambienti
abitativi e nell'ambiente esterno che dimostrino il rispetto dei valori limite
posti dalla normativa vigente ovvero le misure di mitigazione del rumore, gli
orari di apertura al pubblico e il numero massimo di avventori previsto31.
Il comune competente a ricevere la valutazione previsionale di impatto
acustico invierà la relativa documentazione all'ARPA che rilascerà il proprio
parere tecnico. Si ribadisce che gli elaborati di cui sopra devono essere
redatti e sottoscritti da un tecnico competente in acustica32.
5. LE ATTIVITÀ TEMPORANEE
Le attività e le manifestazioni temporanee sono molteplici e, proprio in
considerazione della loro occasionalità, anche se caratterizzate da livelli
sonori alquanto alti, possono essere eccezionalmente consentite.
Sostanzialmente ogni tipo di attività temporanea può essere autorizzata in
deroga ai limiti di legge. Infatti, ai sensi dell'art. 6, 1° comma, lett. h)
della L. 447/95, il comune ha la competenza al rilascio dell'autorizzazione,
anche in deroga ai valori limite, per lo svolgimento di attività temporanee e
di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico e per spettacoli a
carattere temporaneo ovvero mobile, nel rispetto delle prescrizioni indicate
dal comune stesso.
La disposizione della legge quadro è stata raccolta e sviluppata dalla L.R. n.
13/01, che all'art. 8, 2° comma, specifica gli elementi di valutazione assunti
dal comune e il tipo di accorgimenti che lo stesso può prescrivere.
Nella prassi, il responsabile dell'attività temporanea, prima
dell'attivazione, se presume che essa possa essere caratterizzata da livelli
di rumore superiori ai limiti indicati dalla normativa vigente, chiede al
Sindaco l'autorizzazione all'esercizio in deroga ai limiti.
Al fine di rendere il comune edotto delle caratteristiche acustiche
dell'attività, il responsabile deve, contestualmente alla richiesta di
autorizzazione, fornire alcune essenziali informazioni:
- Tipo di attività per cui si richiede l'autorizzazione in
deroga e relativa ubicazione;
- Durata complessiva dell'evento (o dei lavori, in caso di cantieri);
- Giorni ed orari di esercizio;
- Periodi della giornata presumibilmente più rumorosi;
- Tipi di macchine e impianti che verranno utilizzati (per i cantieri, si deve
aver cura di impiegare macchine conformi ai requisiti acustici di cui al D.Lgs.
n. 262 del 04.09.2002);
- Livelli di rumore previsti nell'ambiente esterno e negli ambienti abitativi
limitrofi all'attività;
- Eventuali opere di mitigazione del rumore.
Il Sindaco, nel rilasciare l'autorizzazione, a norma del 2°
comma dell'art. 8 della L.R. 13/01, deve considerare in particolare, contenuti
e finalità dell'attività, la durata, il periodo giornaliero di svolgimento, la
popolazione esposta, il traffico indotto e la destinazione d'uso delle aree
interessate all'attività.
E' opportuno, altresì, che il Sindaco provveda a chiedere all'ARPA un parere
di competenza sulla documentazione e le dichiarazioni ricevute dal
responsabile dell'attività. Successivamente verrà rilasciata l'autorizzazione
in deroga ed eventualmente delle prescrizioni che potranno contemplare i
valori limite da rispettare, la limitazione dell'orario di attività, il
contenimento delle emissioni sonore e l'obbligo del gestore di informare la
popolazione esposta.
Molti regolamenti comunali disciplinano puntualmente le attività temporanee
dal punto di vista dell'inquinamento acustico.
Essenzialmente, per i cantieri sono previsti giorni e orari di attività e
limiti massimi di esposizione, mentre per le manifestazioni sono stabiliti dei
limiti in base alla tipologia dell'attività e alle caratteristiche di
affluenza del pubblico33.
6. IL RUMORE DA ATTIVITÀ CAMPANARIA
Negli ultimi anni l'intolleranza nei confronti del rumore emesso dalle
campane è aumentata sensibilmente, anche a seguito dell' espansione edilizia
di borghi e frazioni.
La problematica del disturbo è strettamente collegata all'elemento soggettivo
che differenzia la soglia di tollerabilità degli individui. Ma non c'è dubbio
che i moderni sistemi di elettrificazione hanno stimolato maggiormente
l'attenzione verso gli eccessi dell'uso delle campane, così come pure gli
orologi campanari che, soprattutto di notte, possono effettivamente causare
seri disturbi al sonno delle persone.
Bisogna premettere che, sul fondamento del Concordato Stato-Chiesa, se l'uso
delle campane avviene nel corso di manifestazioni di culto, esso è sottoposto
unicamente alla disciplina che fa capo ai documenti di Sinodi o alle circolari
della Conferenza Episcopale Italiana (C.E.I.).
La giurisprudenza ha generato diverse interpretazioni legali del problema:
dall'esclusione del suono delle campane dal novero degli accadimenti sonori
fastidiosi, in quanto fenomeno tradizionale di millenaria consuetudine, alla
sua parziale sottoposizione alle norme del codice penale34.
Tecnicamente, il rumore in esame presenta caratteristiche particolari legate
alla durata dei singoli eventi sonori e alla variabilità nel tempo e nella
tipologia del loro manifestarsi. Ciò determina un'oggettiva difficoltà a
definire il rumore e interpretare i risultati ai fini dell'applicazione della
normativa di riferimento.
Non c'è dubbio che la sorgente in esame è da considerare quale "sorgente
fissa", ai sensi dell'art. 2, 1° comma, lett. c) della legge 447/95, che
individua tra tali sorgenti "gli impianti tecnici degli edifici e le altre
installazioni unite agli immobili anche in via transitoria il cui uso produce
emissioni sonore".
Tuttavia, per valutare l'effettivo disturbo in edifici abitativi, non risulta
applicabile il limite differenziale di immissione di cui all'art. 4 del DPCM
14.11.97, che al 3° comma, esclude l'applicabilità di tale criterio ad
attività non connesse con esigenze produttive, commerciali o professionali.
Di conseguenza, risulterebbe applicabile il solo limite assoluto di immissione
(o di zona). Però la sanzione sarà comminata solo qualora, successivamente
alla verifica del superamento di detti limiti, si riesca ad individuare le
sorgenti che lo determinano, considerato che nel rumore ambientale misurato
sono ricompresi i contributi globali di tutte le sorgenti presenti nel
luogo35.
A prescindere dalla numerosa giurisprudenza e dalle considerazioni sopra fatte
relativamente alla normativa applicabile, per il tipo di problema risulta
fondamentale quanto stabilito dalla C.E.I., Comitato per i beni ecclesiastici
- Sez. I, che il 13.05.2000 ha emanato la Circolare n. 33 la quale, oltre ad
individuare le forme attraverso cui si può sostenere che il suono delle
campane è finalizzato al culto, conclude sulla necessità di una disciplina
ecclesiastica della problematica, suggerendo ai Vescovi di assumere un
apposito provvedimento per la regolamentazione dell'uso delle campane.
In tal senso, vari Vescovi hanno provveduto a regolamentare la materia
disponendo, per esempio, di astenersi dallo scampanio nelle ore notturne
(dalle 21.00 in poi), e prevedendo altresì l'esclusione del suono
dell'orologio del campanile, oltre a raccomandare una certa moderazione nella
durata del suono36.
Dunque, in occasione di disturbo acustico originato dal suono delle campane, è
consigliabile innanzitutto chiedere al parroco la limitazione dell'uso delle
campane. Se non si ottengono risultati soddisfacenti, si ritiene che si possa
ricorrere alla diocesi chiedendo ragione della regolamentazione delle campane
e se il decreto di cui alla Circolare C.E.I. n. 33 sia stato già adottato,
oppure che il Vescovo provveda in tal senso.
L'ARPA, qualora interpellata, non potrà fare altro che eseguire un rilievo
strumentale per la sola verifica del limite assoluto di immissione (o di zona)
e non del limite differenziale (unico parametro oggettivamente in grado di
valutare il disturbo in abitazione) in quanto inapplicabile alla fattispecie
de quo.
7. LE EMISSIONI ACUSTICHE PRODOTTE DA ANIMALI
La gestione delle problematiche di disturbo acustico legate agli strepiti
degli animali, deve essere affrontata sulla base di una fondamentale
distinzione: la detenzione di animali da affezione e la detenzione di animali
per attività economiche.
Nella prima ipotesi, al fine di accertare il disturbo in ambiente abitativo,
le uniche norme applicabili sono quelle relative al disturbo della quiete
pubblica, disciplinato dall'art. 659 c.p, 1° comma e al divieto di immissioni
intollerabili di cui all'art. 844 c.c., tenuto conto dell'inapplicabilità
dell'art. 4 del DPCM 14.11.97, in quanto il limite differenziale di immissione
può disciplinare loro attività connesse con esigenze produttive, commerciali o
professionali.
Uniche norme amministrative contro l'inquinamento acustico sono quelle
relative alla valutazione dei limiti assoluti di immissione o di zona (con i
connessi inconvenienti legati all'individuazione dell'effettivo contributo
della sorgente specifica rispetto a quello fornito globalmente da tutte le
altre sorgenti di rumore presenti nel luogo d'esame).
Al contrario, se il possesso di animali avviene per fini di allevamento o
comunque per scopi diversi dalla mera affezione (per esempio, pastorizia,
agricoltura, ecc.), considerata la natura commerciale di tali attività, la
detenzione è regolamentata, oltre che dalle norme civili e penali di cui
sopra, anche dall'art. 4 del DPCM 14.11.97, relativamente al limite
differenziale di immissione.
In merito si ritiene che anche un canile comunale, benché non persegua scopi
di lucro, possa essere assoggettato al regime del rispetto del limite
differenziale, in considerazione di un'interpretazione estensiva della norma
di cui al 3° comma dell'art. 4 del decreto suddetto.
Relativamente alle problematiche connesse con il possesso di animali in
condominio, così come per tutte le altre fattispecie, se il regolamento
condominiale lo prevede, si può richiedere l'intervento dell'amministratore; a
maggior ragione, se il regolamento fa espresso divieto di detenzione di
animali.
8. L'ATTIVITÀ VENATORIA
Al momento nessuna tutela è predisposta per il cittadino rispetto al
rumore provocato dagli spari nelle aree agricole abitate, anche se il rumore
può influenzare il benessere psico-fisico degli individui. In particolare, il
rumore prodotto dalle inattese fucilate può creare situazioni di stress,
interruzioni del sonno e disturbo delle attività umane.
Su richiesta del Sindaco di Acerra, l'ASL NA 4 ha espresso parere
favorevole all'adozione di un'ordinanza contingibile ed urgente ex art. 9
della L. 447/95 (ordinanza del 18.6.99), prescrivendo cautelativamente la
distanza di 400 metri (4 volte superiore a quella prevista dalla Legge 157/92)
dalle abitazioni. Tale parere è stato preceduto da prove fonometriche
effettuate dai tecnici dell'ASL che hanno misurato il rumore prodotto da
alcuni spari di fucili calibro 12 caricati con bossoli simili a quelli
utilizzati dai cacciatori della zona.
La località oggetto di tutela era posta in un'area di II classe, con valori
limite assoluti di immissione di 55 dB(A) diurno e 45 db(A) notturno. I
rilievi fonometrici dell'ASL hanno accertato un LAeq di 74,0 db (A) sparando a
100 metri dall'apparecchio rilevatore e di 69,5 db(A) sparando a 150 metri.
L'ASL ha anche accertato il limite differenziale di immissione, che è
risultato essere di 34,0 dB(A) nel caso di spari a distanza di 100 metri
dall'apparecchio e 29,5 dB nel caso di spari a 150 metri di distanza (quindi,
ben al di sopra dei limiti posti dalla normativa). Anche se si ritiene che
tale parametro non possa trovare applicazione nella fattispecie, in quanto
trattasi di attività non legata ad esigenze produttive, commerciali o
artigianali.
L'ordinanza di cui sopra costituisce un provvedimento di estrema
innovatività. Infatti essa affronta per la prima volta il tema del rapporto
tra attività venatoria e tutela della salute con riferimento particolare alla
tutela dall'inquinamento acustico.
Considerato che le aree in cui viene esercitata l'attività venatoria sono zone
rurali caratterizzate da un basso rumore di fondo, e che la legge sulla caccia
consente ai cacciatori di sparare a soli 100 metri dagli immobili - distanza
alla quale, si sono accertati violazioni degli standards previsti - in tutta
Italia la caccia nelle aree agricole di fatto può essere esercitata in
violazione degli standards previsti dalle norme a tutela dell'inquinamento
acustico. Sarebbe pertanto auspicabile una modifica della legislazione in
materia venatoria al fine di aumentare le distanze dalle abitazioni per la
tutela dall'inquinamento acustico prodotto dalle fucilate.
LA PREVISIONE DI CLIMA ACUSTICO
Ai sensi dell'art. 8, 3° comma della L. 447/95, per la realizzazione di alcuni
tipi di insediamenti è prevista una previsione del clima acustico della zona;
medesima incombenza è disposta per chi realizza edifici residenziali prossimi
ad insediamenti che possono originare inquinamento acustico.
Nella prima ipotesi, alcuni insediamenti, per il tipo di attività che in essi
vi si svolge, abbisognano di particolare tutela dall'inquinamento acustico.
Sono i c.d. "siti sensibili": scuole e asili nido, ospedali, case di cura e di
riposo, parchi pubblici. Evidentemente, per le attività che qualificano questi
siti è necessaria una sostanziale quiete.
Nella seconda ipotesi, lo studio previsionale del clima acustico in funzione
della realizzazione di costruzioni residenziali, si rende necessario solo se
tali edifici vengono realizzati in prossimità di aeroporti, strade,
discoteche, pubblici esercizi dotati di impianti rumorosi, impianti sportivi e
ricreativi, ferrovie.
E' palese che lo scopo della previsione di clima acustico è quello di
fornire lo stato di rumorosità dell'area ove si progetta di costruire, così da
consentire la valutazione dell'esposizione al rumore dei ricettori che
andranno ad insediarsi in tali aree. In tal modo sarà possibile effettuare una
valutazione innanzitutto sull'opportunità e convenienza di edificare; dal
canto suo, il comune avrà a disposizione un importante strumento per
prevenire, già in fase di proposta, il verificarsi di future problematiche di
potenziale inquinamento acustico a carico dei soggetti fruitori delle opere
sopra elencate.
Infatti, a seguito di presentazione della documentazione previsionale,
potranno essere stabiliti anche eventuali interventi a carico dei titolari dei
costruendi immobili, per ridurre l'impatto acustico atteso.
La Regione Lombardia ha adempiuto ai suoi obblighi37 con l'art. 5 della L.R.
n. 13/01 e fissando le modalità per la redazione della documentazione con la
D.G.R. 7/8313 del 08.03.2002.
Il provvedimento della Giunta prevede che vengano descritte le posizioni
spaziali degli edifici da realizzare e la loro destinazione d'uso.
Così come devono essere indicati i valori del rumore ambientale, in termini
assoluti di immissione, in posizioni significative del perimetro che delimita
l'area interessata al nuovo insediamento o, preferibilmente, nelle posizioni
in cui è previsto che vadano ad insediarsi i futuri ricettori. A tale
riguardo, sia il Comune che l'ARPA possono indicare direttamente le posizioni
a cui riferire i valori acustici.
Inoltre, deve essere effettuata una valutazione della compatibilità
dell'edificio in progetto; se dall'esito di questa, si evidenziano situazioni
di potenziale inconciliabilità tra la costruenda edificazione e il contesto
preesistente, devono essere specificati i sistemi di protezione dal rumore che
si intendono adottare.
Infine, qualora venga prevista una significativa modificazione del clima
acustico in aree protette o residenziali già esistenti, poste in prossimità
del nuovo insediamento, devono essere rappresentate le caratteristiche di tale
variazione.
Loro Sedi
Prot. Int. 10484
class. 4.16 del 26/09/2003
Oggetto: quesito in merito al controllo acustico relativo ad attività non
autorizzate. A nota 24/09/2003 Prot. N. 10373.
Per dare pertinente risposta al quesito concernente il corretto rapporto di
avvalimento da parte dei Comuni dei tecnici ispettori dell'ARPA, occorre
muovere dal disposto di cui all'art. 15, II c. L.R. n. 13 del 10.08.2001.
Quest'ultima norma nel prevedere che il Comune debba chiedere l'intervento i
ARPA, formulando "precise e dettagliate richieste" ha senza dubbio inteso
significare che spetta al Comune corredare le richieste con tutta la
documentazione amministrativa concernente l'attività da "ispezionare", onde
far risultare utile ed efficace l'attività di vigilanza e controllo.
Pertanto gli ispettori dell'ARPA dovranno preventivamente conoscere i termini
del nullaosta di inizio di attività, le planimetrie dei luoghi, l'estratto
della classificazione acustica e ogni altra circostanza utile all'indagine
fonometrica di cui il comma dispensa.
Al riguardo si allega fac-simile di richiesta in uso presso Comuni lombardi,
coerente con la suesposta opinione.
L'espressione contenuta nel citato art. 15 L.R. 13/2001 non esclude però in
modo categorico che la richiesta del Comune possa eccezionalmente riguardare
anche imprese i cui titolari non siano in possesso di autorizzazioni e/o
nullaosta necessari allo svolgimento dell'attività. E' infatti pure
ipotizzabile che la verifica chiesta all'ARPA risulti
propedeutica ad un intervento ordinatorio o sanzionatorio da parte del Comune.
In tal caso però il Comune dovrebbe comunque esplicitare il contesto
amministrativo in cui versa l'impresa oggetto di visita ispettiva, nonché il
fine cui mira l'attività di vigilanza.
A rigore sarebbe inoltre utile che nella suddetta ipotesi la polizia
municipale partecipasse ai sopralluoghi unitamente al personale dell'ARPA.
Così operando risulterebbe presidiato sia il profilo tecnico che quello
amministrativo del controllo rendendolo in ultima analisi più incisivo.
Quanto infine all'interrogativo posto nella nota in riscontro, circa l'obbligo
di notiziare l'autorità giudiziaria in merito ad ipotesi di reato (omissivo o
commissivo) rilevate in occasione di attività di vigilanza, si rinvia alla
chiara ed univoca previsione di cui all'art. 361 C.P. "omessa denunzia di
reato da parte del pubblico ufficiale".
Distinti saluti.
Fabio Senes
Responsabile del procedimento: Avv. Fabio Senes tel 0269666290
Addetto all'istruttoria: Sig.ra Antonella Labella tel 0269666224
APPENDICE 3
GENERALITÀ DELLA CLASSIFICAZIONE ACUSTICA DEL TERRITORIO COMUNALE
L'adozione della classificazione acustica del territorio è un atto che genera
un preciso onere a carico dei comuni già dal 1991 (DPCM 01.03.91), che è stato
poi ribadito dalla L. 447/95 ("legge quadro" sull'inquinamento acustico),
ancorché la sua esecuzione non sia sottoposta dalla legge ad un termine
perentorio.
La L.R. n. 13/01, anche se non ha previsto sanzioni per le inadempienze,
stabilisce che entro un anno dalla pubblicazione del provvedimento della
Giunta Regionale che definisce i criteri tecnici di dettaglio per la redazione
della classificazione acustica, i comuni approvano detta classificazione. Il
provvedimento della Giunta è stato già emanato (D.G.R. n. 7/9776 del
02.07.2002), ma la maggioranza dei comuni lombardi allo stato attuale non ha
ancora provveduto.
La classificazione acustica del territorio comunale consiste nella
suddivisione del territorio in zone acustiche con l'assegnazione, a ciascuna
di esse, di una delle sei classi indicate nella Tab. A del DPCM 14.11.97. Ad
ognuna delle classi corrispondono altrettanti limiti:
- limite di immissione:
valore massimo di rumore che può essere immesso da una o più sorgenti sonore
nell'ambiente abitativo o nell'ambiente esterno, misurato in prossimità dei
ricettori;
- limite di emissione: valore massimo di rumore che può essere emesso da una
singola sorgente sonora, misurato in prossimità della sorgente stessa;
- valori di qualità: valori di rumore da conseguire nel breve, nel medio e
nel lungo periodo con le tecnologie e le metodiche di risanamento
disponibili, ai fini di realizzare gli obiettivi di tutela dall'inquinamento
acustico;
- valori di attenzione: valori di rumore che segnalano la presenza di un
potenziale rischio per la salute umana o per l'ambiente.
La zonizzazione fornisce
il quadro di riferimento per valutare i livelli di rumore nel territorio; su
questa base verranno poi programmati gli interventi di prevenzione o riduzione
dell'inquinamento acustico.
E' evidente che i problemi maggiori che si riscontrano nell'elaborazione del
piano di azzonamento sono legati al fatto che esso deve essere applicato a
contesti urbanistici per i quali fino ad oggi non è stato considerato (o è
stato poco considerato) l'impatto acustico. E' quindi fondamentale che il
lavoro di classificazione muova necessariamente dall'esame dettagliato delle
caratteristiche delle varie realtà insediative presenti sul territorio, così
come regolamentate dal PRG.
Infatti, nella redazione della classificazione acustica, se necessario ai fini
del coordinamento tra la stessa e la disciplina urbanistica vigente o in
itinere, il comune adotta apposita variante al Piano Regolatore Generale
secondo quanto disposto all'art. 4 della L.R. n. 13/01.
Ai sensi dell'art. 3 della L.R. n. 13/01, la procedura di approvazione della
classificazione acustica si può essenzialmente riassumere nei seguenti punti:
- adozione del piano da
parte del comune e relativo annuncio sul Bollettino Ufficiale della Regione;
- pubblicazione della classificazione all'albo pretorio e contestuale
trasmissione all'ARPA per il parere di competenza, che dovrà essere reso
entro 60 giorni (in caso di scadenza infruttuosa di tale termine, il parere
si intende favorevole);
- approvazione della classificazione e avviso sul Bollettino Ufficiale delle
Regione entro i successivi 30 giorni.
Oltre al parere dell'ARPA,
la legge prevede che possano esprimersi anche i comuni confinanti, nonché i
cittadini, che possono presentare eventuali osservazioni fino a 30 giorni
dalla scadenza della pubblicazione all'albo pretorio.
APPENDICE 4
CONSIDERAZIONI SULLA CLASSIFICAZIONE DEGLI IMPIANTI A CICLO CONTINUO
La definizione di impianto a ciclo continuo è importante, perché ai sensi del
DM 11.12.96, per gli impianti a ciclo continuo esistenti alla data di entrata
in vigore di detta norma (quindi, esistenti prima del 20 marzo 1997), il
limite differenziale di immissione è applicabile solo nel caso in cui non
venga rispettato il limite assoluto di immissione (o il limite di zona);
quindi, se il limite assoluto di immissione (o di zona) viene rispettato,
l'indagine si conclude a questo punto senza ulteriori accertamenti.
Invece, gli impianti a ciclo continuo nuovi (cioè realizzati dopo l'entrata in
vigore del decreto (20 marzo 1997), ai fini del rilascio della concessione
edilizia, devono rispettare il limite differenziale.
In base al D.M. 11.12.96, la disciplina per gli impianti a ciclo continuo
esistenti può così sintetizzarsi:
- se non rispettano i
limiti assoluti di immissione e non sono in grado di rispettare il limite
differenziale, devono presentare un piano di risanamento aziendale
con le modalità di cui all'art. 15, comma 2 della L. 447/95;
- tale piano deve essere realizzato entro 2 anni oppure entro 4 anni se
hanno già redatto un piano di risanamento ai sensi del DPCM 01.03.91 che
però risulta insufficiente ai fini del rispetto dei limiti previsti dalla
classificazione acustica del territorio.
Agli impianti a ciclo
produttivo continuo che non rispettano i valori assoluti di immissione ma non
presentano il piano di cui sopra, si applica il disposto dell'art. 15, comma 3
della L. 447/95: devono adeguarsi ai limiti fissati dalla zonizzazione del
territorio nonché rispettare il limite differenziale entro 6 mesi
dall'approvazione della classificazione acustica.
Il DM 11.12.96 considera impianto a ciclo produttivo continuo:
a) quello di cui non è
possibile interrompere l'attività senza provocare danni all'impianto stesso,
pericolo di incidenti o alterazioni del prodotto o per necessità di
continuità finalizzata a garantire l'erogazione di un servizio pubblico
essenziale;
b) quello in cui l'esercizio è regolato da contratti collettivi nazionali di
lavoro o da norme di legge, sulle ventiquattro ore per cicli settimanali,
fatte sale le esigenze di manutenzione.
Premesso che, per
considerare un impianto a ciclo continuo, è sufficiente che lo stesso rientri
in una delle due suddette definizioni, sembra che il contenuto della lettera
a) sia abbastanza chiaro; maggiori perplessità suscita il disposto della
lettera b). In soccorso viene comunque il Consiglio di Stato (decisione del 18
febbraio 2003, n. 880), il quale afferma che "il CCNL di settore può
permettere all'imprenditore, previo accordo con le rappresentanze sindacali,
di organizzare il lavoro su un ciclo produttivo continuo". Inoltre, il
Consiglio statuisce che "la scelta di ricorrere al ciclo produttivo continuo
può essere dimostrata tramite la produzione degli accordi sindacali tra
azienda e parti sociali, ancorché non tempestivamente aggiornati".
Ai fini pratici, il comune deve assumere ogni informazione ed eseguire ogni
indagine al fine di stabilire se la sorgente oggetto di disturbo possa essere
definita come impianto a ciclo continuo. A tale riguardo, l'Ente può anche
chiedere al titolare dell'impresa un'autocertificazione in cui vengano
espressamente indicate le motivazioni che fanno ricadere l'impianto in almeno
una delle due tipologie sopra specificate, salvo poi poter verificare
successivamente quanto dichiarato in tal senso.
E' importante, però, precisare che la definizione de quo deve essere fornita
all'ARPA esclusivamente dal comune; infatti, oltre ad essere responsabile del
procedimento, al fine di permettere l'intervento tecnico dell'ARPA, ai sensi
dell'art. 15 della L.R. 13/01, il comune deve fornire le proprie richieste in
maniera precisa e dettagliata.
APPENDICE 5
ASPETTI DEL SOPRALLUOGO PRELIMINARE DELL'ARPA
In sede di eventuale sopralluogo i tecnici possono assumere dall'esponente
ogni tipo di informazione inerente il disturbo. Inoltre, nell'esaminare il
sito di indagine, possono elaborare considerazioni utili alla definizione del
tipo di indagine e altresì accertare la sussistenza di eventuali problemi
operativi (per esempio, può essere accertata la presenza di altre sorgenti
significative dal punto di vista acustico, o la presenza di schermature del
rumore).
In particolare, in sede di sopralluogo, i tecnici ARPA verificano le
caratteristiche di funzionamento della sorgente disturbante per stabilire il
periodo più idoneo per l'esecuzione dei rilievi e le modalità di questi. Può
accadere, per esempio, che la sorgente indagata sia attiva solo in alcuni
momenti della giornata, oppure sporadicamente senza avere caratteristiche
temporali ben definite; infine, il rumore ritenuto disturbante può essere
causato da determinate lavorazioni o comportamenti del personale che non si
verificano con temporalità precise e costanti. In tali casi può essere quindi
opportuno eseguire un'indagine "simulata", cioè concordare con il responsabile
dell'insediamento l'attivazione della fonte di rumore o di quelle particolari
modalità lavorative fonti di possibile disturbo acustico, al fine di poter
misurare le relative emissioni di rumore. E' chiaro che tale prassi, benché
possa essere utile dal punto di vista tecnico-operativo, può inficiare la
genuinità del rilievo tecnico che, per offrire una certa attendibilità circa
le reali caratteristiche di funzionamento delle fonti di rumore, dovrebbe
sempre essere eseguito a sorpresa.
Il sopralluogo preliminare molte volte può essere motivo di ricomposizione
della vertenza tra le parti in causa. Spesso i tecnici, dopo aver esaminato il
sito di indagine e sentite le ragioni dell'esponente, possono compiere una
visita anche presso l'insediamento ove è situata la sorgente di rumore. Qui,
oltre ad assumere notizie tecniche sulla causa di presunto disturbo, possono
interloquire con i responsabili dell'azienda, i quali, a loro volta,
confermando di essere a conoscenza del problema, possono manifestare la
volontà di attuare immediate misure idonee ad eliminarlo o quantomeno a
ridurlo. Infatti, nei casi in cui l'oggetto del disturbo non è rappresentato
da impianti o macchine fisse ma si identifica piuttosto in particolari
comportamenti operativi degli addetti alla lavorazione, il responsabile può
garantire la risoluzione della problematica acustica con semplici ed economici
accorgimenti. In tal caso, i tecnici ARPA, assunte le informazioni di impegno
del responsabile, relazionano tale circostanza al comune che, se lo ritiene
opportuno, potrà temporaneamente sospendere la procedura di controllo anche
sentiti eventualmente i cittadini esponenti, stabilendo un periodo temporale
entro cui la ditta dovrà attuare gli accorgimenti previsti per la soluzione
del problema.
APPENDICE 6
UTILITÀ DELL'INTERVENTO "A SORPRESA"
A prescindere dalla presenza di supporto da parte del comune, è sempre
preferibile che le misure vengano eseguite "a sorpresa", in quanto il
preavviso, per ovvie ragioni, potrebbe condurre ad alterare le normali
condizioni di funzionamento ed emissione della sorgente e quindi inficiare la
genuinità del rilievo tecnico.
Contro tale assunto vi è l'opinione di chi ritiene che effettuando
l'accertamento a sorpresa, vengano violate le norme relative al procedimento
amministrativo, segnatamente gli artt. 7 e ss, della L. 241/90 che regolano il
principio di partecipazione.
Dopo diverse pronunce tra loro divergenti, la giurisprudenza amministrativa
sembra si sia al momento orientata sulla negazione di quest'ultimo assunto,
ispirandosi invece alla Corte Costituzionale (C.C. 13.7.90, n. 330 e 28.7.83,
n. 248), la quale, pronunciandosi in merito al prelievo di campioni delle
acque di scarico, ha ritenuto non compatibile con la natura dell'accertamento
il preventivo avviso alla parte interessata, in quanto il mancato preavviso è
giustificato dalla necessità che il titolare non sia informato del momento in
cui vengono effettuati i prelievi, per evitare che esso possa apportare
modifiche e, quindi, far sparire ogni traccia di irregolarità.
In proposito si veda anche il parere del Settore Diritto Ambientale e Supporto
ai Dipartimenti dell'ARPA (prot. 8726 del 05.08.03) ove, alla luce di recenti
pronunce dei giudici amministrativi (Consiglio di Stato 5 marzo 2003, n. 1224;
TAR Trentino Alto Adige - sez. Trento del 21 marzo 2003), si ritiene che
l'obbligo del preavviso esiste per le funzioni di Amministrazione attiva e non
per gli atti di accertamento e controllo svolti dall'ARPA, che sono prodromici
rispetto all'apertura del procedimento, Il Consiglio di Stato ritiene infatti
che il procedimento inizia quando "si è verificata in concreto l'esigenza di
cura dell'interesse pubblico perseguito", e quindi solo dopo la conoscenza da
parte del comune, della situazione di inquinamento acustico; conoscenza che è
una diretta conseguenza del rapporto ARPA. Del resto, ha aggiunto il Consiglio
di Stato, la comunicazione di avvio del procedimento può essere "preceduta o
supportata da controlli, accertamenti, ispezioni svolti senza la
partecipazione del diretto interessato, che sarà edotto di queste attività con
la successiva comunicazione di avvio del procedimento e sarà, pertanto, messo
nella condizione di intervenire nella procedura e di verificare e, se del
caso, contestare la veridicità o esattezza degli accertamenti compiuti e la
stessa idoneità degli strumenti tecnici utilizzati".
Considerati, quindi, i presupposti e le ragioni sopra esposte, è consigliabile
effettuare le misure fonometriche all'insaputa del soggetto presumibilmente
disturbante, al fine di non alterare il regolare esercizio funzionale della
sorgente da indagare.
APPENDICE 7
ASPETTI TECNICI E GIURIDICI DELLE MODALITÀ DI MISURA
1. SITO E MODALITÀ DI MISURA.
Per la valutazione del limite di immissione assoluto (o del limite di zona),
ai sensi del DM 16.03.98, la misura viene effettuata posizionando il microfono
in esterno, ad 1 metro dalla facciata degli edifici e ad un'altezza
corrispondente alla posizione assunta dal ricettore. In tal caso viene
misurato il Laeq,TR - livello continuo equivalente di pressione sonora
ponderata "A", rapportato al periodo di riferimento (diurno o notturno).
Per la valutazione del limite di immissione differenziale, già in fase di
sopralluogo preliminare, i tecnici possono individuare esattamente il locale
ove posizionare la catena di misura. In tal caso il microfono è posizionato a
1,5 metri dal piano di calpestio e ad almeno 1 metro da superfici riflettenti.
Viene effettuata la misura sia con le finestre del locale aperte che a
finestre chiuse. Nel primo caso, il microfono è posizionato a 1 metro dalla
finestra, nel secondo caso viene posizionato nel punto in cui si rileva il
maggior livello di pressione sonora. Il limite di riferimento è ottenuto dalla
differenza tra il rumore ambientale (LA: livello continuo equivalente prodotto
da tutte le sorgenti di rumore esistenti nel luogo al momento della misura,
con l'esclusione degli eventi sonori eccezionali) e il rumore residuo (LR:
medesimo livello equivalente che si rileva quando si esclude la specifica
sorgente che si va a indagare).
In ogni caso, il microfono è montato su un cavalletto di sostegno e collegato
al fonometro mediante un cavo che consente agli operatori di porsi ad almeno 3
metri dal microfono stesso.
2. PARAMETRI DI MISURA
Per la valutazione del disturbo in ambiente abitativo, il limite maggiormente
rappresentativo è quello di immissione differenziale.
A riguardo, tra i tecnici deputati al controllo, è molto controverso se tale
limite sia applicabile solo nei comuni che hanno adottato la classificazione
acustica o se possa applicarsi in tutti i comuni.
Dal combinato disposto delle relative norme contenute nel DPCM 01.03.91, nel
DPCM 14.11.97 e nella L. 447/95, può dirsi che il parametro in questione sia
applicabile solo in presenza di zonizzazione acustica. A riguardo, è chiara in
particolare la lettera dell'art. 8 del DPCM 14.11.97: "in attesa che i
comuni provvedano agli adempimenti previsti dall'art. 6, comma 1, lettera a),
della legge 447/95" (cioè la zonizzazione acustica), "si applicano i
limiti di cui all'art. 6, comma 1, del DPCM 01.03.91", cioè si applicano
solo i limiti assoluti di zona. Ciò, del resto, è stato confermato anche dal
Consiglio di Stato (sentenza del 18 febbraio 2003, n. 880), il quale ha
appunto statuito che "non è applicabile il valore limite differenziale qualora
il Comune non abbia provveduto alla cosiddetta zonizzazione acustica, vale a
dire alla divisione del territorio comunale nelle sei classi previste dal DPCM
14.11.97".
La pronuncia del Consiglio di Stato, tra l'altro, è alla base del parere
espresso dal Settore Diritto Ambientale e Supporto ai Dipartimenti
dell'ARPA (prot. n. 1890 del 10.02.04), il quale, affermando la valenza
generale della suddetta decisione, ritiene che, fino alla classificazione
acustica, l'applicabilità di tutti i limiti del DPCM del '97 sia
transitoriamente sospesa e che dunque, le verifiche di rumorosità vengano
effettuate alla stregua dei parametri di cui all'art. 6, 1° comma del DPCM
01.03.91 (limiti assoluti di zona).
E' innegabile che, alla luce di questa interpretazione, per buona parte dei
comuni italiani, se non la maggioranza di essi, siano applicabili
esclusivamente i limiti di cui all'art. 6, 1° comma del DPCM 01.03.91 (limiti
assoluti di zona). Pertanto il collaudato differenziale, che dal 1991 ad oggi
ha rappresentato l'unico strumento per valutare oggettivamente il disturbo da
rumore negli ambienti abitativi, nei comuni sprovvisti di classificazione
acustica, non è più applicabile.
Visto che tale criterio è stato comunque riconosciuto valido anche dalla legge
quadro nel regime transitorio (art. 15, 1° comma) e che, inoltre, i limiti
differenziali saranno nuovamente applicabili quando sarà completamente
definito il quadro normativo statuito dalla legge 447/95, a maggior ragione
risulta incomprensibile la quiescenza del predetto criterio per un periodo di
tempo assolutamente indefinito e presumibilmente non breve. Accogliendo
l'ipotesi contraria, vi sarebbero gravi ripercussioni in termini di efficace
tutela dei cittadini per un periodo imprecisato.
E' possibile a questo punto ipotizzare che il rinvio operato dall'art. 8 del
DPCM 14.11.97 al solo 1° comma dell'art. 6 del DPCM 01.03.91 e non anche al
comma successivo, sia dovuto a mero difetto di coordinamento e che, quindi il
regime dell'art. 4 del DPCM 14.11.97 sia da intendere come definitivo e perciò
valido a prescindere dalla classificazione acustica che i comuni devono
effettuare.
Escludere l'applicabilità del differenziale finché non viene realizzata la
zonizzazione, comporta una sostanziale modifica del regime normativo
precedente al DPCM 14.11.97, che lo riteneva applicabile anche nel "regime
transitorio". Poiché poi tale criterio ritorna ad essere applicabile non
appena viene effettuata la classificazione in zone, si creerebbe un "vuoto"
che probabilmente non era nella volontà del legislatore. Infatti, pare
incomprensibile che, dopo aver finalmente predisposto, con la legge quadro, un
sistema organico a tutela dell'inquinamento acustico, il legislatore abbia
volutamente eliminato il parametro fondamentale, e in sostanza unico, per
valutare il disturbo negli ambienti di vita.
A favore di tale impostazione, oltre a varia giurisprudenza del TAR precedente
all'ultima pronuncia del Consiglio di Stato, si sono schierati il Ministero
dell'Ambiente (più volte: comunicazione prot. 923/98/SIAR-04.03.1998;
comunicazione prot. 1970/98/SIAR-13.05.1998; comunicazione prot.
2187/99/SIAR-26.05.1999), l'Ufficio Giuridico della Giunta Regionale lombarda
(nota del 15.04.1998, n° 24858) e la Regione Emilia Romagna (circolare prot.
Amb/98/23740).
Anche la stragrande maggioranza dei tecnici competenti in acustica, sia
pubblici che privati (es., Assoacustici), propendono per tale interpretazione
e, qualora devono valutare il disturbo negli ambienti abitativi, anche se il
comune non è zonizzato, assumono quale parametro di riferimento fondamentale
sempre il limite differenziale di immissione.
Dunque, considerato che l'inapplicabilità del criterio differenziale nei
comuni sprovvisti di zonizzazione, comporterebbe un'ingiustificata rottura col
regime normativo vigente fino al 31.12.97, può affermarsi che tale
discontinuità non sembra attribuibile alla volontà del legislatore che,
all'art. 3, 4° comma della L. 447/95 afferma esplicitamente che "i
provvedimenti di competenza dello Stato devono essere coordinati con quanto
previsto dal DPCM 01.03.91", testimoniando così l'intenzione del legislatore
di dare continuità al regime normativo. Inoltre, lo stesso DPCM 01.03.91,
all'art. 6, 2° comma, manteneva l'applicabilità del criterio differenziale
anche in assenza della suddivisione del territorio comunale nelle sei classi
di destinazioni d'uso.
Da quanto sopra esposto appare comunque evidente la necessità di urgenti
chiarimenti e/o disposizioni legislative, tanto più che l'assenza del criterio
differenziale, si ribadisce, non permette concretamente la valutazione del
disturbo e la conseguente efficace tutela dei cittadini dall'inquinamento
acustico negli ambienti abitativi.
APPENDICE 8
PROBLEMATICHE DI COORDINAMENTO TRA LE NORME PUBBLICISTICHE E LE NORME
CIVILI E PENALI SULL’INQUINAMENTO ACUSTICO
1. “Nota illustrativa sull’inquinamento acustico” - Settore Diritto
Ambientale e Supporto ai Dipartimenti dell’ARPA del 05.11.03 (prot. 12432)
INQUINAMENTO ACUSTICO:
QUADRO NORMATIVO
Il quadro normativo in materia di inquinamento acustico è costituito dall’art.
659 del codice penale, dalla Legge 26 ottobre 1995 n. 447 e suoi decreti
applicativi, dalla L.R. 13 agosto 2001 n. 13 e dall’art. 844 del codice civile
(immissioni di rumore nel rapporto fra privati).
Il comma 1 dell’art. 659 c.p., recita: <<Chiunque, mediante
schiamazzi o rumori, ovvero abusando di strumenti sonori o di segnalazioni
acustiche, ovvero suscitando o non impedendo strepiti di animali, disturba le
occupazioni o riposo delle persone, ovvero gli spettacoli, i ritrovi o i
trattenimenti pubblici, è punito con l’arresto fino a tre mesi o con l’ammenda
fino a (…)>>.
Scopo della norma è quello di tutelare la tranquillità pubblica, e
quindi diritti costituzionalmente garantiti quali, per l’appunto, le
occupazioni o il riposo delle persone.
L’accertamento del reato, fondato non necessariamente su perizie tecniche, ma
anche su semplici dichiarazioni testimoniali [1], richiede una valutazione
dell’idoneità del rumore, da chiunque provocato, ad arrecare disturbo [2]
e deve essere effettuato, anche in assenza di reclami [3], con riferimento ad
un numero indeterminato di persone [4] (non essendo sufficiente
il disturbo ad un numero limitato di esse) [5], considerando la media
sensibilità dell’ambiente, ovvero del gruppo sociale, in cui il fenomeno
si verifica e tralasciando l’eventuale assuefazione di altre persone [6].
Per la sussistenza del reato si rivela sufficiente la semplice potenzialità
diffusiva del disturbo [7].
Non occorre, peraltro, l’intenzione dell’agente di arrecare disturbo. A titolo
esemplificativo, la Cassazione ha ritenuto applicabile il comma 1 dell’art.
659 ad una fattispecie relativa alla detenzione presso l’abitazione di
numerosi cani e pappagalli che producevano latrati e strepiti in ogni ora del
giorno e della notte [8].
L’art. 10 della legge quadro sull’inquinamento acustico così dispone:
<< 1. Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 650 del codice penale,
chiunque non ottempera al provvedimento legittimamente adottato dall'autorità
competente ai sensi dell'articolo 9, è punito con la sanzione amministrativa
del pagamento di una somma da (...) a (…).
2. Chiunque, nell'esercizio o nell'impiego di una sorgente fissa o mobile di
emissioni sonore, supera i valori limite di emissione e di immissione di cui
all'articolo 2, comma 1, lettere e) e f), fissati in conformità al disposto
dell'articolo 3, comma 1, lettera a), è punito con la sanzione amministrativa
del pagamento di una somma da (…) a (…).
3. La violazione dei regolamenti di esecuzione di cui all'articolo 11 e delle
disposizioni dettate in applicazione della presente legge dallo Stato, dalle
regioni, dalle province e dai comuni, è punita con la sanzione amministrativa
del pagamento di una somma da (…) a (…)>>.
Scopo della norma è quello di tutelare la salute pubblica, garantita
dall’art. 32 Cost..
L’accertamento della violazione richiede una valutazione della regolarità dei
comportamenti della generalità dei cittadini in ordine alle
emissioni sonore, sulla base della verifica di un dato oggettivo quale quello
rappresentato dall’osservanza delle ordinanze contingibili e urgenti in
materia di inquinamento acustico, dei limiti normativi di emissione o
immissione delle sorgenti sonore e/o dei regolamenti di esecuzione della legge
quadro per ciascuna sorgente.
Le disposizioni di cui all’art. 10 attengono a rapporti di natura
pubblicistica, intercorrenti tra i privati e la Pubblica Amministrazione [9] e
perseguono l’interesse collettivo protetto alla cui tutela è preposta
l’Amministrazione stessa [10].
Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza, l’introduzione della
legge quadro non ha prodotto una integrale depenalizzazione del reato di
disturbo della pubblica quiete. Le disposizioni di cui all’art. 10 della L.
447/1995, infatti, non hanno assorbito l’art. 659, comma 1, c.p.
Come abbiamo poc’anzi rilevato, le due norme perseguono scopi diversi e
disciplinano, pertanto, violazioni diverse [11]: l’utilizzo di strumenti
sonori nell’esercizio di un mestiere o di un’attività professionale o
industriale può arrecare disturbo alle occupazioni o al riposo delle persone
(tutelati dall’art. 659, c. 1, c.p.) anche in presenza di un’attività
pienamente legittima sotto il profilo amministrativo. Viceversa, un’attività
lavorativa fonte di emissioni sonore non consentite in un luogo deserto non
realizzerà una fattispecie penalmente rilevante, ma potrà essere soggetta alle
sanzioni amministrative previste dell’art. 10 L. 447/1995.
A conferma dell’orientamento giurisprudenziale richiamato, si può osservare
che risulta tuttora inattuata la disposizione della legge quadro (art. 16) che
prevede l’abrogazione delle norme incompatibili da effettuarsi con modalità
espressamente indicate.
Diverso, rispetto a quello appena esaminato, è il caso del comma 2
dell’art. 659 c.p.
Detto comma recita: <<Si applica l’ammenda da (…) a (…) a chi esercita una
professione o un mestiere rumoroso contro le disposizioni di legge o le
prescrizioni dell’Autorità>>.
La norma mantiene l’obiettivo della salvaguardia della quiete pubblica,
ma, a differenza del comma 1 dello stesso articolo, limita il proprio campo di
applicazione a chi esercita un’attività professionale o industriale e
comporta, come nel caso dell’art. 10 della legge quadro, un accertamento del
fatto in astratto, riferito non già all’effetto concreto o potenziale (il
disturbo delle occupazioni o del riposo), ma al rispetto o meno delle leggi
e dei provvedimenti amministrativi finalizzati alla prevenzione del
danno [12] (si noti che la sola esistenza di un’autorizzazione amministrativa
all’attività rumorosa o l’esercizio dell’attività rumorosa da parte della
stessa Pubblica Amministrazione in modo conforme alle proprie prescrizioni,
non possono escludere, per loro stessi, la configurabilità del reato) [13].
L’ipotesi di cui al comma 2 del mestiere di per sé rumoroso deve essere tenuta
distinta, inoltre, da quella dell’uso di strumenti rumorosi di cui al
comma 1, trovando diversa applicazione rispetto a questa nelle situazioni di
disturbo della quiete pubblica.
A titolo esemplificativo, la Corte di Cassazione ha ritenuto applicabile il
comma 1 anziché il comma 2 per l’uso continuato per quindici ore al giorno di
cannoncini spaventapasseri nell’esercizio dell’attività agricola, di per sé
non rumorosa [14], così come per il disturbo provocato alle occupazioni o al
riposo dagli apparecchi di una sala giochi, attività anch’essa intrinsecamente
non rumorosa [15].
Anche le modalità di esercizio di un mestiere rumoroso, nei casi di
disturbo della tranquillità pubblica, possono configurare, secondo la
giurisprudenza, una o l’altra delle due fattispecie di reato [16].
In particolare, l’eccesso di rumore rispetto a quello normalmente provocato
dall’esercizio di un’attività di trattenimento musicale e danzante è stato
ricondotto dalla Corte, proprio in ragione dell’esorbitanza del fenomeno, e
dunque dell’abuso nell’esercizio dell’attività rumorosa, al comma 1 dell’art.
659 c.p. [17].
Questa differenza di applicabilità delle due disposizioni dell’art. 659 c.p.
si ripercuote direttamente sul diverso effetto prodotto dall’introduzione
della L. 447/1995 su di esse.
Nel caso del comma 2, l’orientamento della giurisprudenza, pur in assenza
di un indirizzo univoco, considera l’assorbimento della norma penale da parte
dell’art. 10 della legge quadro di ampia portata.
Tuttavia, se si può ritenere depenalizzato il comportamento illecito quando
riferito ad una violazione di provvedimenti di urgenza, di limiti normativi e
di regolamenti esecutivi in ordine alle emissioni sonore, non così può
concludersi a riguardo dell’inosservanza di provvedimenti regolanti altra
materia.
A titolo esemplificativo, in una rara occasione, la Corte di Cassazione ha
considerato applicabile il comma 2 dell’art. 659 c.p. al disturbo arrecato al
riposo delle persone prodotto dall’esercizio di un’attività lavorativa che,
pur rispettando i limiti di emissione, si svolgeva in ora diversa da quella
stabilita dai regolamenti comunali vigenti [18].
Rimanendo, peraltro, in vigore il comma 1 dell’art. 659 c.p., il rumore
prodotto nell’esercizio di attività lavorative deve ritenersi penalmente
perseguibile anche nel caso risulti idoneo ad arrecare disturbo alla pubblica
tranquillità a prescindere dall’inosservanza delle prescrizioni dell’Autorità
amministrativa.
In conclusione, con l’entrata in vigore della legge quadro sull’inquinamento
acustico, mentre l’applicabilità del comma 2 dell’art. 659 c.p. può essere
ritenuta confinata ai soli casi di disturbo del riposo o delle occupazioni
conseguente all’esercizio di un’attività in contrasto con provvedimenti
regolanti materie non attinenti l’inquinamento acustico (per esempio in
materia di commercio), quella del comma 1 può essere considerata abbracciare
tutte le fattispecie nelle quali viene accertata l’emissione di suoni idonei a
causare turbamento della quiete pubblica.
L’art. 844 c.c. recita : <<Il proprietario di un fondo non può
impedire le immissioni di fumo o di calore, le esalazioni, i rumori, gli
scuotimenti e simili propagazioni derivanti dal fondo del vicino, se non
superano la normale tollerabilità, avuto anche riguardo alla condizione dei
luoghi.
Nell’applicare questa norma l’autorità giudiziaria deve contemperare le
esigenze della produzione con le ragioni della proprietà. Può tener conto
della priorità di un determinato uso>>.
Scopo della norma è quello di tutelare il godimento fondiario rispetto
alle immissioni sonore e di altro tipo.
L’accertamento viene effettuato dal giudice civile, attraverso un prudente
apprezzamento che tenga conto della particolarità della situazione concreta
[19], ovvero delle condizioni naturali e sociali dei luoghi e delle abitudini
della popolazione [20], come, per esempio, la rumorosità ambientale di fondo
[21], con riferimento alla normale tollerabilità del fenomeno.
La finalità ed il campo di applicazione dell’art. 844 si distinguono
nettamente da quelli propri dell’art. 10 della legge quadro.
L’art. 844 è posto a presidio del diritto di proprietà fondiaria,
diritto, peraltro, esteso dalla giurisprudenza ai rapporti condominiali, ed è
volto a disciplinare i rapporti “orizzontali” di natura patrimoniale tra i
privati proprietari di fondi vicini; l’art. 10, invece, persegue finalità di
interesse pubblico ed opera nei rapporti “verticali” tra privati e Pubblica
Amministrazione [22].
Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, contrariamente all’art.
844, la legge quadro non trova applicazione nel rapporto tra privati
[23]. Anche nelle controversie condominiali l’unico criterio operante
rimane l’art. 844 c.c. [24].
In ragione del diverso interesse tutelato, anche i parametri di valutazione
relativi alla configurabilità dell’illecito risultano differenti tra le due
norme.
Mentre la legge 447/1995 persegue l’interesse della collettività disciplinando
i livelli di accettabilità delle emissioni sonore, l’art. 844 tutela il
diritto del singolo cittadino allo sfruttamento del bene di sua proprietà
senza limitare il proprio effetto ai casi di superamento dei livelli fissati
dalle norme di interesse generale [25]: i limiti normativi di accettabilità
possono essere rispettati pur non essendolo affatto quelli di tollerabilità
[26].
Questi ultimi potrebbero essere pattiziamente definiti dai soggetti
interessati finanche sulla base della loro libera autonomia contrattuale.
Come ha sentenziato la Corte di Cassazione, in relazione all’esercizio di una
birreria contraddistinto dalla diffusione di musica in sottofondo e da
spettacoli protratti fino a tarda ora, <<quando l’attività posta in essere
da uno dei condomini di un edificio (…) è idonea a determinare il turbamento
del bene della tranquillità degli altri partecipi, tutelato espressamente da
disposizioni contrattuali del regolamento condominiale, non occorre accertare,
al fine di ritenere l’attività stessa legittima, se questa costituisca o meno
immissione vietata ex art. 844 c.c., in quanto le norme regolamentari di
natura contrattuale possono imporre limitazioni al godimento della proprietà
esclusiva anche maggiori di quelle stabilite dall’indicata norma generale
sulla proprietà fondiaria>>.[27].
Così come rispetto all’art. 10 L. 447/1995, l’art. 844 si contraddistingue per
un diverso ambito di applicabilità anche riguardo all’art. 659 c.p.
Secondo la Cassazione, per la configurabilità del reato di cui all’art. 659 è
necessario che i rumori abbiano una certa attitudine a propagarsi, tenuto
conto anche dell’ora in cui sono prodotti, in modo da essere idonei a
disturbare più persone e non soltanto chi ne lamenta il fastidio. Nel caso
contrario, si verifica soltanto un illecito civile, da inquadrarsi nell’ambito
dei rapporti di vicinato disciplinati, in materia di emissioni sonore,
dall’art. 844 c.c. [28].
Nel caso della norma civile, pertanto, la tutela del diritto soggettivo si
sostanzia nella soluzione di una controversia tra soggetti privati
precisamente individuati, nel caso della norma penale, nella salvaguardia
dell’interesse collettivo, prescindendo dalla specificità del rapporto
interindividuale.
Proprio per questa sua peculiarità, relativamente all’art. 844 si ritiene
opportuna un’ultima precisazione.
Gli operatori dell’ARPA preposti all’esecuzione di controlli in materia di
inquinamento acustico sono tenuti ad intervenire esclusivamente per la
salvaguardia dell’interesse pubblico, e dunque a fronte di segnalazioni di
presunte violazioni delle norme previste dalla legge quadro o dall’art. 659
c.p.
La soluzione del contenzioso tra privati non rientra, per contro, tra le
attività attribuite all’Agenzia. L’art. 844 c.c., pertanto, non riguarda in
alcun modo gli obblighi istituzionali espletati dall’ARPA per tramite dei
propri dipendenti.
A conclusione di questa breve illustrazione della normativa sulle immissioni
acustiche, può essere utile una breve segnalazione dei possibili sviluppi
legislativi in materia.
La recente L. 29 luglio 2003, n. 229 recante “Interventi in materia di
qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione – legge
di semplificazione 2001” ha inserito la legge quadro sull’inquinamento
acustico, l’art. 659 c.p. e l’art. 844 c.c., nell’elenco dei procedimenti da
delegificare e semplificare, con ciò evidenziando l’intenzione del Legislatore
di apportare una maggiore chiarezza ed organicità alla regolamentazione della
materia.
Anche il disegno di legge governativo per la riforma del Codice Penale
(Commissione Nordio) prospetta una prossima evoluzione della normativa.
L’art. 11 del disegno di riforma prevede una modifica sostanziale dell’art.
659 c.p., attraverso la sostituzione delle sanzioni penali di cui al comma 1
ed al comma 2 con ammende di tipo amministrativo.
La depenalizzazione dei reati in materia di inquinamento acustico sembra,
dunque, ormai imminente.
Al momento, comunque, nessun cambiamento legislativo è ancora intervenuto.
La normativa in materia, pertanto, rimane quella esaminata nella presente nota
illustrativa.
Conclusioni riassuntive.
Alla luce di quanto sopra esposto, diviene utile specificare sul piano
operativo cosa deve fare il tecnico ARPA che si occupa di rumore, anche se non
sarà esaustivo di tutti gli esempi e i problemi che la pratica operativa può
presentare nella quotidianità del lavoro.
Inoltre, per alcuni aspetti relativi, ad esempio, all’irrogazione delle
sanzioni amministrative assolte con pagamento di una somma di denaro è
necessario approfondire la tematica e avviare corsi di formazione specifica
per il personale, prima di definire modi operativi che devono necessariamente
essere condivisi con gli addetti.
<<Le attività di vigilanza e controllo in materia di inquinamento acustico
sono svolte dai Comuni e dalle Province nell’ambito delle loro competenze …>>,
ai sensi dell’art. 15 della Legge Regionale 10 agosto 2001 n.13, che richiama
espressamente la legge istitutiva dell’ARPA, L.R. 14 agosto 1999 n. 16.
ARPA interviene per precise e dettagliate richieste del Comune ai sensi della
L. 447/1995 e della L.R. 13/2001.
Il Comune si avvale di ARPA, avendo chiarito il contesto amministrativo (Nulla
Osta inizio attività, planimetrie dei luoghi, estratto della classificazione
acustica, ecc.) relativo all’attività per la quale è richiesto l’intervento ai
fini della vigilanza e del controllo, senza escludere la possibilità di
controllo nei casi (invero molto meno numerosi) in cui manchino le
autorizzazioni/nullaosta necessari, ma il cui fine sia propedeutico ad un
intervento ordinatorio o sanzionatorio.
Parimenti, come descritto ampiamente, il Comune dovrebbe richiedere interventi
soltanto al di fuori del campo di applicazione dell’art. 844 del Codice
Civile, che disciplina espressamente i rapporti fra i privati.
Il superamento dei limiti di emissione e di immissione porta alla segnalazione
al Comune della violazione e all’eventuale suggerimento tecnico per ovviare al
problema (art. 10 legge quadro 447/1995).
A questo punto si inserisce la problematica relativa alle sanzioni, di cui è
detto poc’anzi, che sarà oggetto di un apposito studio e che, allo stato
attuale, vede comportamenti differenti nei vari Dipartimenti ARPA, legati alle
esperienze ed alle abitudini locali.
La segnalazione all’Autorità Giudiziaria per violazione dell’art. 659 Codice
Penale, comma 1 (molto raramente per il comma 2, si vedano gli esempi nel
testo) deve avvenire ad opera di ARPA se viene turbata la tranquillità
pubblica di un numero indeterminato di persone (non è sufficiente un numero
limitato!) e/o se la modalità di esercizio di una attività è “esorbitante”
(esempio dei cannoncini spaventapasseri in agricoltura o, più ancora,
dell’eccesso di rumore nell’attività di trattenimento danzante),
indipendentemente dai valori misurati secondo le norme della L. 447/1995,
essendo questi i requisiti sostanziali che definiscono grossolanamente il
confine fra ciò che è stato depenalizzato dall’introduzione della legge quadro
rispetto al dettato del Codice Penale.
Come si può vedere dalle numerose sentenze di cassazione citate e dalla
difficoltà di esporre sinteticamente il quadro normativo di applicazione, il
rumore è problematica di non semplice trattazione la cui vigilanza e controllo
coinvolge a vario titolo molti soggetti pubblici (Comuni, Province, Forze
dell’Ordine, Polizia Locale, ecc.): la chiarezza di interpretazione normativa
è dunque basilare per non sovrapporre le competenze (o, viceversa, scaricarle
ad altri), creare sussidiarietà fra Enti diversi e migliorare l’efficacia
dell’azione complessiva.
I funzionari istruttori
Dr. Maurizio Bassanino
Dr. Marco Menia
Il Direttore del Settore Agenti
Fisici Il Direttore del Settore Diritto
Ambientale
Dott.ssa Angela Alberici
Avv. Fabio Senes
Note:
[1] Cass. Sez. I, 9 maggio 1995; Cass. Sez. I, 11 luglio
1996.
[2] Cass. Sez. I, 22 giugno 1996.
[3] Cass. Sez. I 20 gennaio 1995; Cass. Sez. I, 7 marzo 2001.
[4] Cass. Sez. I, 3 marzo 1993.
[5] Cass. Sez. I, 7 giugno 1996.
[6] Cass. Sez. I, 1 febbraio 1995; Cass. Sez. I, 4 luglio 1996.
[7] Cass. Sez. I, 14 giugno 1995.
[8] Cass. Sez. I, 17 dicembre 1993.
[9] Cass. Civ. Sez. II, 4 aprile 2001.
[10] Cass. Civ, Sez. II, 27 gennaio 2003.
[11] Cass. Sez. I, 12 marzo 1997; Cass. Sez. I, 19 giugno 1997; Cass. Sez. I,
10 dicembre 1997; Cass. Sez. I, 19 settembre 2000.
[12] Cass. Sez. I, 20 gennaio 1995.
[13] Cass. Sez. I, 14 dicembre 1992; Cass. Sez. I, 4 dicembre 1995; Cass. Sez.
I, 5 febbraio 1998.
[14] Cass. Sez. I, 21 giugno 2002.
[15] Cass. Sez. I, 14 giugno 2002.
[16] Cass. Sez. I, 28 aprile 1997.
[17] Cass. Sez. I, 13 maggio 1992; Cass. Sez. I, 14 gennaio 2000.
[18] Cass. Sez. I, 4 luglio 1997; Cass. Sez. I, 21 settembre 1997.
[19] Cass. Civ. Sez. II, 27 gennaio 2003.
[20] Cass. Civ. Sez. II, 3 agosto 2001.
[21] Trib. Como, 21 maggio 1996.
[22] Cass. Civ. Sez. II, 3 agosto 2001.
[23] Cass. Civ. Sez. II, 4 aprile 2001.
[24] Trib. Milano, 28 marzo 2002.
[25] Cass. Civ. Sez. II, 27 gennaio 2003.
[26] Corte Appello Torino, 23 marzo 1993; Cass. Civ. Sez. II, 3 febbraio 1999;
Cass. Civ. Sez. II, 6 giugno 2000; Cass. Civ. Sez. II, 13 settembre 2000.
[27] Cass. Civ. Sez. II, 4 aprile 2001.
[28] Cass. Sez. I, 14 giugno 1995.
2. Cenni sull’attività di polizia giudiziaria e sui provvedimenti del
giudice penale
Dopo aver considerato i rapporti tra la disciplina penale e quella
amministrativa, resta da fare una breve considerazione sugli aspetti pratici
conseguenti l’applicazione delle norme.
Posto che l’attività di indagine deve necessariamente essere adattata alle
concrete esigenze di volta in volta individuate, nel nostro caso gli
accertamenti si basano sulla constatazione diretta dell’attività disturbante
da parte dei tecnici ARPA eseguita attraverso l’impiego di strumentazione
tecnica (il fonometro).
Dunque, indipendentemente dai problemi interpretativi esposti al paragrafo
precedente, la cui soluzione è rimessa necessariamente all’apprezzamento del
magistrato, le misurazioni del rumore vengono effettuate tenendo conto dei
limiti fissati dalle disposizioni che disciplinano la materia (la legge quadro
e i decreti applicativi sopra richiamati) i quali, si ritiene che
costituiscano il punto di riferimento fondamentale per la verifica
dell’esistenza del disturbo acustico.
La relazione ARPA che documenta le attività di indagine si rivela come uno dei
documenti principali per fondare l’eventuale ipotesi accusatoria. A riguardo,
si precisa che le attività in essa descritte entrano nell’eventuale
dibattimento quali atti irripetibili.
Si ribadisce inoltre, che assume altresì rilevanza l’acquisizione delle
dichiarazioni delle persone informate sui fatti, che potranno riguardare non
solo l’intensità del rumore e l’effettivo disturbo arrecato, ma anche altri
aspetti del fenomeno quali, ad esempio, le modalità e gli orari d’esercizio
dell’attività.
Le contravvenzioni contemplate dall’art. 659 c.p. hanno natura di reato
eventualmente permanente, cosicché viene ritenuta ammissibile l’applicazione
della misura cautelare reale del sequestro preventivo al fine di interrompere
la permanenza del reato in atto o di evitare che la disponibilità dello
strumento utilizzato possa agevolare successive violazioni della disposizione
penale.
Peraltro, la Corte di cassazione, nell’ammettere l’applicabilità della misura
cautelare, ha però correttamente precisato i limiti entro cui essa debba
estendere la propria efficacia.
In proposito si è escluso che possa operarsi il sequestro di un immobile
quando questo sia estraneo al reato, costituendo solo il luogo dove il reato è
stato commesso. Ciò è stato statuito in due casi: in uno si trattava di un
circolo all’interno del quale era stato installato un impianto di diffusione
sonora che generava rumori molesti, mentre nell’altro caso veniva riconosciuta
l’illegittimità della misura cautelare applicata ad un pubblico esercizio per
i rumori derivanti dall’attività che vi veniva svolta, ma causata dagli
avventori all’esterno del locale.
Quindi, sulla scorta delle indicazioni fornite dalla Suprema corte, la misura
viene applicata solo sugli strumenti utilizzati per la produzione del rumore.
In tal modo, tra l’altro, è anche possibile salvaguardare contestualmente le
esigenze di tutela della quiete pubblica e quelle economiche del
contravventore, subordinando la restituzione del bene sequestrato
all’adempimento di specifiche prescrizioni.
Tale soluzione, consentita dall’art. 85 disp. att. c.p.p., può essere attuata
con modalità diverse che vanno dagli interventi più radicali quali, ad
esempio, la sostituzione degli impianti rumorosi o l’esecuzione di opere di
bonifica acustica, agli accorgimenti meno gravosi ma comunque efficaci quali,
ad esempio, l’apposizione di sigilli38.
APPENDICE 9
“LO STRUMENTO DELL’ORDINANZA CONTINGIBILE E URGENTE NEL DIRITTO
AMBIENTALE” - SETTORE DIRITTO AMBIENTALE E SUPPORTO AI DIPARTIMENTI DELL’ARPA
DEL 07.10.03 (PROT. N. 10926)
ORDINANZE CONTINGIBILI E URGENTI E TUTELA DELL’AMBIENTE
Le ordinanze contingibili e urgenti, al pari delle altre categorie di
provvedimenti amministrativi, rappresentano strumenti della Pubblica
Amministrazione in grado di produrre modificazioni nella sfera dei diritti e
dei doveri soggettivi nei confronti dei destinatari cui sono rivolte. Sono
espressione del potere autoritativo della Pubblica Amministrazione, in quanto
svincolate dal consenso dei soggetti da esse direttamente interessati, e
traggono la propria legittimità dalla finalità attribuita loro dalla legge,
consistente, in ultimo, nella salvaguardia dell’interesse pubblico.
Ciò che differenzia le ordinanze contingibili e urgenti dagli altri
provvedimenti amministrativi è il loro carattere straordinario. Esse, infatti,
costituiscono uno strumento eccezionale di intervento, atto a consentire alla
Pubblica Amministrazione di prevenire o eliminare gravi pericoli per
l'incolumità dei cittadini in presenza di situazioni impreviste di emergenza,
non fronteggiabili per mezzo dei normali provvedimenti amministrativi (C.
Stato, V, 9 ottobre 2002, n. 5423).Proprio per questa loro peculiare natura, i
provvedimenti d’urgenza si collocano in una posizione singolare nel nostro
ordinamento.
Se per l’art. 97 Cost. l’attività amministrativa è interamente disciplinata
dalla legge, posto che in un regime parlamentare la legge è l’espressione più
rappresentativa della volontà popolare, nel caso delle ordinanze contingibili
e urgenti questo principio sembra incorrere in una palese violazione, anche
se, a ben vedere, solo apparente.
Dette ordinanze, infatti, a causa della situazione di particolare
eccezionalità e urgenza cui sono chiamate a far fronte, non solo sfuggono ad
una definizione normativa del loro contenuto, ma possono esplicarsi
liberamente, ove ciò si renda necessario, anche contra legem, in tutte
le materie non coperte da riserva assoluta di legge.
Neppure in questo caso, però, il principio della legalità viene effettivamente
trasgredito. L’effetto delle ordinanze, infatti, non è mai abrogativo, ma
meramente derogatorio: esse non modificano la disciplina vigente, ma ne
sospendono soltanto l'applicazione, in via temporanea, fino alla cessazione
della situazione di grave necessità e urgenza.
Le ordinanze, peraltro, devono sempre essere adottate nel rispetto dei
principi generali dell’ordinamento. Esse devono fondarsi su una congrua
motivazione e seguire un’istruttoria adeguata. La situazione di pericolo
che giustifica l'emanazione di provvedimenti contingibili e urgenti deve
risultare da inequivoci accertamenti tecnici.
Per essere legittima, l’ordinanza deve rivelarsi idonea alla situazione di
rischio ed essere emanata entro ragionevoli limiti temporali
dati dalla persistenza della situazione eccezionale verificatasi. Essa non
deve risultare sproporzionata rispetto al fine perseguito. In altri termini,
per suo tramite non deve essere imposto un sacrificio privato eccessivo quando
la salvaguardia dell’interesse pubblico possa essere raggiunta attraverso
misure alternative (C. Stato, VI, 16 aprile 2003, n. 1990).
La situazione di pericolo, inoltre, deve essere attuale e concreta:
l’ordinanza non può mirare genericamente a realizzare un miglioramento in
assenza di un’effettiva minaccia per l’incolumità dei cittadini (C. Stato, V,
2 aprile 2001, n. 1904). Il pericolo deve rivelarsi eccezionale ed
imprevedibile, e dunque non fronteggiabile con i mezzi ordinari
dell’ordinamento (C. Stato, V, 2 aprile 2001, n. 1904). Deve rappresentare una
situazione di effettiva emergenza, e richiedere, di conseguenza, un
intervento amministrativo immediato (C. Stato, V, 2 aprile 2003, n. 1678),
fermo restando che, a fondamento del provvedimento d’urgenza, non è richiesta
la sussistenza di un danno, ma il rischio oggettivo che questo si realizzi (C.
Stato, V, 2 dicembre 2002, n. 6624). Parimenti, non è necessario che la
situazione pregiudizievole si sia verificata in epoca prossima all’adozione
dell’ordinanza, essendo il requisito dell’urgenza riferito al pericolo e non
al fatto generatore del rischio (C. Stato, V, 2 aprile 2001, n. 1904). Proprio
a fronte del presupposto della sussistenza di una situazione di emergenza e
dunque dei tempi necessariamente rapidi richiesti per l’adozione dei
provvedimenti d’urgenza, nonché, nel contempo, della natura autoritativa e
dell’incidenza diretta ed immediata di questi sulle situazioni giuridiche
soggettive, i soggetti legittimati ad esercitare il potere di ordinanza sono
stati individuati nel nostro ordinamento in ben precisi organi monocratici
della Pubblica Amministrazione, favorendo, per questa via, una semplificazione
del processo decisionale. Essi sono: il Presidente del Consiglio dei Ministri,
i Ministri, il Presidente della Giunta regionale, il Presidente della Giunta
provinciale, il Sindaco, il Prefetto. In materia ambientale, il ricorso allo
strumento dei provvedimenti d’urgenza è stato previsto dalla legge solo
parzialmente ed in tempi piuttosto recenti.
La stessa salvaguardia dell’ambiente quale funzione amministrativa a sé
stante, distinta rispetto alle altre attività della Pubblica Amministrazione,
ha trovato un riconoscimento normativo solo negli ultimi decenni. E’
emblematico, in questo senso, che la Carta costituzionale abbia menzionato
esplicitamente l’ambiente, per attribuirne la potestà legislativa esclusiva
allo Stato, solo in seguito alla riforma del suo titolo V, intervenuta due
anni or sono (L. Cost. n. 3 del 2001).
Altrettanto emblematico, sul piano dell’organizzazione e dell’attività
amministrativa, è che il Ministero dell’ambiente sia stato istituito in Italia
solo nel 1986, per dare organicità ai nuovi, numerosi interventi legislativi
in materia, e che solo a partire dal 1993, dopo il referendum popolare del 18
aprile, siano state abrogate le competenze del Servizio Sanitario Nazionale
relative alla prevenzione collettiva connesse al controllo ambientale e sia
stata avviata la separazione funzionale tra sanità ed ambiente con
l’istituzione dell’ANPA e delle ARPA ed APPA territoriali.
Le ordinanze contingibili e urgenti sono state introdotte nel nostro
ordinamento con il t.u. 4 febbraio 1915 n. 148, art. 153, che ha attribuito al
Sindaco un generale potere extra ordinem per tutti i casi di urgenza e
necessità in ambito locale.
Nonostante la loro peculiare natura di provvedimenti eccezionali d’urgenza, la
potestà per la Pubblica Amministrazione di ricorrervi per affrontare le
situazioni di emergenza di inquinamento ambientale non è stata prevista
espressamente dalla legge che negli ultimi decenni, peraltro in modo solo
parziale. La legge istitutiva del sistema sanitario nazionale (L. 23 dicembre
1978, n. 833, art. 32) e la legge di riforma delle autonomie locali (L. 8
giugno 1990 n. 142, art. 38), recepita, unitamente al sopra citato regio
decreto del 1915, nel "Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali" (D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, artt. 50, 54), hanno precisato le
competenze dei soggetti legittimati ad emanarle, senza nel contempo
individuare gli ambiti specifici entro i quali dette competenze potessero
essere esercitate.
Il menzionato testo unico attribuisce l’adozione dei provvedimenti d'urgenza
allo Stato o alle Regioni in ragione della dimensione dell'emergenza e
dell'eventuale interessamento di più ambiti territoriali e, in ambito locale,
o fino a quando non siano intervenuti i soggetti competenti per le situazioni
di pericolo che interessino il territorio di più comuni, al Sindaco: in
materia sanitaria, quale rappresentante della comunità locale, negli altri
casi, quale ufficiale di governo, soggetto al potere sostitutivo del Prefetto
in caso di inadempimento.
Riferimento esplicito del D.Lgs. 267/2000 all’esercizio di un potere di
ordinanza finalizzato alla tutela dell’ambiente riguarda la potestà del
Sindaco di modificare gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici
esercizi e dei servizi pubblici, nonché gli orari di apertura al pubblico
degli uffici pubblici, nei casi di emergenza connessi con il traffico o con
l'inquinamento atmosferico o acustico (art. 54, c.3). Un primo rilevante
correttivo a questo sostanziale “vuoto” normativo viene introdotto nel nostro
ordinamento con la legge quadro sull’inquinamento acustico: l’art. 9, c. 1,
della L. 26 ottobre 1995, n. 447 conferisce al Sindaco, al Presidente della
Provincia, al Presidente della Giunta regionale, al Prefetto, al Ministro
dell'ambiente ed al Presidente del Consiglio dei Ministri, nell'ambito delle
rispettive competenze, il potere di ordinare con provvedimento motivato il
ricorso temporaneo a eccezionali forme di contenimento o di
abbattimento delle emissioni sonore, inclusa l'inibitoria parziale o
totale di determinate attività, qualora ciò sia richiesto da eccezionali ed
urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell'ambiente. La novità
del citato dettato legislativo riguarda non soltanto il riferimento esplicito
del potere di ordinanza alle situazioni di pericolo ambientale, ma
l’attribuzione di una specifica competenza in materia anche all’organo
provinciale.
Dopo questo primo riconoscimento normativo, il potere di ordinanza della
Pubblica Amministrazione finalizzato alla salvaguardia dell’ambiente viene
esteso alla gestione dei rifiuti con il cosiddetto decreto “Ronchi” (D.Lgs.
5 febbraio 1997, n. 22).
Ai sensi dell’art. 13, c. 1, del succitato decreto il Presidente della Giunta
regionale, il Presidente della Provincia ed il Sindaco, nell'ambito delle
rispettive competenze, possono emettere ordinanze contingibili ed urgenti,
anche in deroga alle disposizioni vigenti, per consentire il ricorso
temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti finalizzate alla tutela
della salute pubblica e dell'ambiente in presenza di situazioni di eccezionale
ed urgente necessità.
Ulteriore estensione della potestà di adozione di provvedimenti d’urgenza in
materia ambientale viene disposta, infine, dal D.Lgs. 11 maggio 1999 n. 152,
recante disposizioni sulla tutela delle acque dall’inquinamento, il cui
art. 10 affida espressamente al Presidente della Giunta regionale ed al
Presidente della Provincia il potere di adottare provvedimenti specifici e
motivati, integrativi o restrittivi degli scarichi o degli usi delle acque.
Per quanto concerne gli altri fenomeni di inquinamento, diversamente che nel
caso dei rifiuti, delle emissioni sonore e dell’ambiente idrico, la
possibilità della Pubblica Amministrazione di esercitare poteri di ordinanza
non è stata prevista esplicitamente in nessun testo legislativo.
Ciononostante, l’interpretazione giurisprudenziale della normativa vigente
permette di ritenere legittima l’estensione della potestà di adottare
provvedimenti d’urgenza anche a situazioni di emergenza ambientale non
disciplinate, sotto questo profilo, direttamente dalla legge.
Particolarmente significativa, al riguardo, è la sentenza 1904/2001 del
Consiglio di Stato sui limiti posti al potere di ordinanza contingibile ed
urgente del Sindaco in materia ambientale, nella quale l’adozione di
provvedimenti d’urgenza viene correlata <<alla possibilità di intendere la
tutela dell'igiene e della salute pubblica in senso estensivo ed evolutivo
come protezione dell'ambiente in tutte le sue componenti essenziali>> (C.
Stato, V, 2 aprile 2001, n. 1904).
Già in precedenza l’organo giurisdizionale si era espresso in questo senso,
ritenendo legittima l’emanazione di ordinanze anche quando la salute pubblica
sia minacciata da fenomeni di inquinamento ambientale (C. Stato, V, 19 maggio
1998, n. 623).
Il richiamo operato dalle due sentenze è all’ex art. 38 della L. 142/1990 (ora
artt. 50 e 54 del D.Lgs. 267/2000), interpretato in senso estensivo dal
Consiglio di Stato sulla base del riconoscimento esplicito di una stretta
saldatura tra la tutela dell’ambiente e quella della salute.
Questa interpretazione estensiva è stata ripresa dall’organo giurisdizionale
(C. Stato, ordinanza 13 settembre 2001 n. 730) in relazione all’adozione di
provvedimenti d’urgenza in materia di elettrosmog e, in ultimo, dal
giudice amministrativo a riguardo di ordinanze emanate per prevenire pericoli
di inquinamento elettromagnetico ed aereo (TAR Campania, sez. I,
30.03.2001 n. 1426, T.A.R. Emilia Romagna, sez. di Parma, 12 giugno 2003 n.
303, T.A.R. Friuli - Venezia Giulia, 26 maggio 2003 n. 202).
Fermi restando i presupposti formali e sostanziali contemplati
dall’ordinamento per l’esercizio del potere di ordinanza, non sembrano,
dunque, esservi dubbi sulla legittimità dell’adozione di ordinanze
contingibili e urgenti in presenza di situazioni di emergenza
ambientale da parte dei soggetti competenti della Pubblica
Amministrazione.
Il funzionario
istruttore Il Direttore del
Settore Diritto Ambientale
Avv. Fabio Senes
Dr. Marco Menia
APPENDICE 10
SCHEMA DI ORDINANZA PER IL SUPERAMENTO DEI LIMITI DI RUMORE
COMUNE DI……………………………..
prot.
n°.…….
R.O. n°……...
IL SINDACO
Visto l’esposto (la segnalazione) prevenuta in data ................., prot.
n° ..........del................, col quale il venivano lamentati continui e
rilevanti disturbi di natura acustica, presumibilmente causati dall’impianto/i
(macchina / lavorazione, ecc.) della ditta............... , situata nel Comune
di...................... in ...............Via....................n°
.........;
Viste le note prot n .......del e n° .............del ..............dell’Agenzia
Regionale per la Protezione dell’Ambiente (A.R.P.A.) – Dipartimento
di...................... ;
Rilevato che con nota prot................ n°........ del il Comune ha
richiesto alla stessa A.R.P.A. di ...................di effettuare le
necessarie verifiche tecnico-strumentali;
Vista la nota prot. n° ........del............dell’A.R.P.A. di che si allega
in copia, con la quale si comunicano gli esiti dell’indagine fonometrica
eseguita presso l’abitazione sita a .......................in Via
.......................
dai tecnici della stessa A.R.P.A. – U.O. Sistemi Ambientali – Ufficio Agenti
Fisici, al fine di valutare il disturbo arrecatovi dall’attività della ditta
...................;
Rilevato che dagli esiti dell’accertamento suddetto risulta che le emissioni
sonore prodotte dall’impianto/i (macchina / lavorazione, ecc.) della suddetta
impresa eccedono il limite differenziale di cui all’art. 6 del DPCM 1.3.91 e
art. 4 – DPCM 14.11.97 (e/o il limite assoluto di emissione – art. 2 e alleg.
2, tab. B – DPCM 14.11.97);
- Considerato che quanto sopra rappresenta un inquinamento acustico che
determina implicazioni igienico sanitarie con pregiudizio della salute
pubblica;
- Visto il DPCM 01.03.91 (solo in caso di Comuni non dotati di
classificazione acustica del territorio)
- Visto il DPCM 14.11.97;
- Visto l’art. 9 della legge 447/95;
- Visto l’art. 50, 5° comma del D.Lgs. 18.08.2000, n. 267;
ORDINA
Alla ditta...............con sede legale a ...............in Via
.....................n°.....................
e sede produttiva a.................... Via ...................n° ..........,
nella persona del legale rappresentante Sig.
.................................... nato a..................
il................ e residente a ............in......... Via................
n°.......... , quanto segue:
1. di adottare con effetto immediato nelle modalità operative, tutti gli
accorgimenti necessari a limitare le emissioni rumorose, con particolare
riguardo alle aree confinanti con le abitazioni;
2. di predisporre e trasmettere a questo Comune, entro e non oltre dieci
giorni (o altro termine) dalla notifica della presente ordinanza, un piano di
bonifica redatto da un tecnico competente in acustica ambientale, che
specifichi gli interventi per ricondurre la rumorosità entro i limiti di
legge, avvertendo che comunque, entro trenta giorni (o altro termine) dalla
notifica della presente ordinanza, dovranno essere realizzati tutti gli
interventi tecnici necessari a ricondurre le emissioni acustiche entro i
limiti stabiliti dalla normativa vigente;
3. di trasmettere contestualmente copia del piano di bonifica di cui sopra
anche all’A.R.P.A. – Dipartimento di U.O. Sistemi Ambientali – Ufficio Agenti
Fisici, Via città
MANDA
All’Ufficio Messi Comunali di provvedere:
a) alla notifica del presente provvedimento al legale rappresentante della
ditta obbligata come meglio distinto nella parte dispositiva;
b) alla trasmissione all’A.R.P.A. – Dipartimento di....................... ,
come meglio individuata al precedente punto 3, con richiesta di esprimere un
parere tecnico sulle modalità di intervento previste dal piano di bonifica
presentato dalla ditta disturbante e quindi di accertarne la conformità ai
limiti di legge;
c) alla trasmissione all’A.S.L. di...........................;
d) alla trasmissione al Corpo di Polizia Locale di ....................
Si comunica che, ai sensi dell’art. 3, comma 4 della legge 07.08.1990 n. 241,
avverso il presente provvedimento può essere presentato ricorso al Tribunale
Amministrativo Regionale di Milano da notificarsi a questo Comune entro il
termine di 60 giorni dalla data di notifica della presente.
Dalla Residenza Municipale, lì ..................
IL
SINDACO
APPENDICE 11
IRROGAZIONE DELLA SANZIONE AMMINISTRATIVA
PER IL SUPERAMENTO DEI LIMITI DI RUMORE
COMUNE DI……………………………..
prot.
n°.…….
R.O. n°……...
IL RESPONSABILE DI UFFICIO
Vista la relazione tecnica dell’A.R.P.A. che si allega in copia, ascritta al
protocollo comunale n° .............. del ....................., con la quale
sono stati comunicati gli esiti dell’indagine fonometrica condotta presso
l’abitazione sita in ................
Via .................................. dai tecnici della stessa A.R.P.A. –
Dipartimento di ................... U.O Sistemi Ambientali – Ufficio Agenti
Fisici, al fine di valutare il presunto inquinamento acustico causata
dall’attività della ditta...................., con sede legale in Via
...................
Rilevato che dall’indagine di cui sopra risulta che il rumore prodotto
dall’attività svolta nello stabilimento sito in ....................Via
..........................eccede il limite differenziale di cui all’art. 6 del
DPCM 1.3.91 e art. 4 – DPCM 14.11.97 (e/o il limite assoluto di emissione –
art. 2 e alleg. 2, tab. B – DPCM 14.11.97);
- Visto il DPCM 01.03.91 (solo in caso di Comuni non dotati di
classificazione acustica del territorio)
- Visto il DPCM 14.11.97;
- Visto l’art. 10, comma 2° (in caso di Comuni zonizzati) / comma 3°
(in caso di Comuni non zonizzati) della legge 447/95;
- Visto l’art. 16 della legge 24.11.1981, n. 689;
INGIUNGE
al Sig. ............................................, nato a ..................e
residente a in............... Via ...................., in qualità di
titolare/legale rappresentante della ditta ................, con sede legale a
......................
e stabilimento produttivo a ............., di pagare la somma di €
..............., quale sanzione amministrativa per la violazione di cui
all’art. 10, comma (2°/3°) della Legge 26.10.1995, n. 447 entro il termine di
sessanta giorni dalla notificazione della presente presso la Tesoreria
Comunale (Banca....................).
DISPONE
la notifica della presente ingiunzione al presso la sede legale della ditta
sita in .....................;
la trasmissione della presente, per conoscenza, all’Ufficio Ragioneria del
Comune.
Il
Responsabile dell’Ufficio
Ai sensi dell’art. 18 della Legge 24.11.1981, n. 689 è possibile far
pervenire a questo Comune scritti difensivi o documenti e si potrà chiedere di
essere ricevuti e sentiti dalla medesima autorità.
APPENDICE 12
SCHEMA DI AUTOCERTIFICAZIONE RELATIVO ALLA PREVISIONE DI IMPATTO ACUSTICO
Spett.le Comune di………………….
Oggetto: Autocertificazione sulla previsione di impatto acustico –
Dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà.
Ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 47 DPR 28.12.00 n. 445, con le
modalità previste dall’art. 38 del decreto medesimo, ai sensi della L.R.
10.08.01 N. 13, art. 5, 4° comma, il sottoscritto:
Cognome e nome ..........................................……………………………., legale
rappresentante della ……………………. nato a …………… il , residente a ……………………...Via
…………………………………… P.IVA ……………………………… Tel. …………………………. Fax ……………………..
Sotto la propria responsabilità e consapevole delle sanzioni penali previste
per le dichiarazioni mendaci, così come stabilito dall’art. 76 DPR 455/00,
sulla base delle considerazioni in merito a:
- Inquadramento urbanistico della zona interessata all’insediamento e
delle zone limitrofe;
- Viabilità;
- Clima acustico attuale dell’area di insediamento e di quelle
adiacenti,
Visto l’art. 5 della L.R. 13/01 e l’art. 6 della DGR 7/8313 del 08u.03.02,
DICHIARA
La compatibilità del seguente nuovo insediamento in progetto (specificare
dati del progetto e impresa titolare dello stesso; impresa titolare
dell’attività e legale rappresentante; tipo di attività esercitata)
……...................................................................……………………..……………………………………………
…………………………………………………………con il clima acustico presente nell’area, senza
superamenti dei limiti normativi in materia di rumore.
Si allega copia del documento di riconoscimento del sottoscritto in corso
di validità.
Data………………………….
Firma
APPENDICE 13
PROBLEMI OPERATIVI PER LE INFRASTRUTTURE DI TRASPORTO FERROVIARIO
Non v’è dubbio ogni altra emissione sonora diversa da quella rappresentata dal
transito dei convogli ferroviari (treni in sosta, emissioni da altoparlanti in
stazione, ecc), debba essere compresa nell’infrastruttura ferroviaria e quindi
disciplinata dallo stesso DPR 459/98.
All’art. 2 il decreto stabilisce che il disposto degli artt. 2, 6 e 7 del DPCM
14.11.97 non si applica alle infrastrutture ferroviarie (non si applicano,
cioè, i limiti di emissione, attenzione e qualità).
Tuttavia, il sistema di misura che il legislatore ha previsto per il rumore
ferroviario (allegato C del DM 16.03.98) contempla solo il rilevamento
strumentale per i transiti dei convogli, senza che sia prevista un’autonoma
disciplina per il rumore prodotto da altri componenti dell’infrastruttura.
Allora ci si chiede quale sia la tecnica di misura idonea a rilevare tali
emissioni. L’unica metodica di misura applicabile in tal caso è quella
definita per le sorgenti fisse.
Ma tenuto conto che l’art. 4, comma 3 del DPCM 14.11.97 esclude espressamente
l’applicabilità del criterio differenziale alle infrastrutture dei trasporti,
il solo limite di confronto dovrebbe essere quello assoluto di immissione (o
di zona, per i comuni sprovvisti di classificazione acustica). Al limite (e
non senza forzatura), ciò può essere ritenuto coerente se il problema è
rappresentato da sorgenti ubicate in una stazione di capolinea; invece,
qualora si tratti di una stazione di passaggio (es., rumori da altoparlanti),
oltre al valore di rumore emesso dalla sorgente fissa, deve considerarsi anche
quello prodotto dai convogli in transito. In tal caso si ritiene che
relativamente al passaggio dei treni debba applicarsi la metodologia di cui
all’allegato C del DM 16.03.98, anche se così operando, il rumore della
sorgente fissa non verrebbe esattamente considerato. Ma tant’è, purtroppo
bisogna ammettere che sulla questione non esiste una sufficiente chiarezza
normativa.
Peraltro, ad un quesito del Dipartimento di Como, l’ANPA si è espressa
diversamente (note 1557 del 24.01.01 e 7577 del 02.04.01): in merito al rumore
prodotto dai treni fermi in una stazione di capolinea, ha ritenuto applicabile
il DPCM 14.11.97 nella sua interezza. Anche in considerazione di tale parere,
volendo individuare comunque una regolamentazione, si può ritenere che il
rumore prodotto da tali attività, possa essere misurato con una normale
tecnica di campionamento utilizzata per le sorgenti fisse (escludendo quindi
le emissioni derivanti dai passaggi dei convogli) e che i valori ottenuti,
però, all’interno della fascia di pertinenza dell’infrastruttura, debbano
essere confrontati con i limiti del DPR 459/98 (e non con quelli di immissione
o di zona); relativamente al criterio differenziale, sembra pacifico che esso
sia sempre inapplicabile, visto che è la stessa norma ad escluderlo
espressamente (art. 4, comma 3 del DPCM 14.11.97).
IN OCCASIONE DELLA SOPRA RICHIAMATA RISPOSTA DELL’ANPA AL DIPARTIMENTO DI
COMO DI CUI SOPRA, L’ANPA HA ANCHE RIBADITO LA NECESSITÀ DI UN’INTERPRETAZIONE
AUTENTICA DELLE NORME DA PARTE DEL MINISTERO. CONSIDERATA LA COMPLESSITÀ DELLA
MATERIA, NON POSSIAMO CHE CONCORDARE E AUSPICARE UN IMMEDIATO INTERVENTO IN
TAL SENSO.